是主观结构系统的物质前提，而行政主观结构系统则是客观结构系统的精神内容。在行政体系中，客观结构系统、主观结构系统和具体的行政关系、行政行为之间存在着前者依次为后者的形式和后者依次为前者的内容的层次关系。客观结构系统是行政体系中相对稳定的因素，是主观结构系统的形式，而行政主观结构系统既是客观结构的内容，又是行政关系、行政行为的形式。在行政客观结构系统和具体的行政关系、行政行为之间，主观结构系统起到的是中介的和桥梁的作用。行政关系、行政行为都是产生于一定的行政体制、行政组织和行政机构之中的，是以一定的人与事为载体的。但是，行政关系、行政行为在何种程度上是有序、合理的，则取决于行政权力、行政法律、行政政策和行政管理方法的状况。

　　与行政客观结构系统相比，主观结构系统具有相对的灵活性和变动性。由于与具体的行政关系、行政行为之间的联系更为密切，所以，行政关系、行政行为的状况会不断地反映到行政主观结构上来。在一般情况下，行政主观结构系统是在保持自身基本不变的前提下对行政关系、行政行为加以调整。但是，现实社会生活的千变万化总是不断地向既定的行政关系、行政行为提出挑战的，要求它们不断地通过变更而适应现实社会生活的需要。这种变化达到一定程度时，就会提出改变行政体系主观结构方式的要求。因而，行政主观结构系统是积极的、活跃的不稳定结构，行政体系的变化、发展总是首先表现为其主观结构系统的变动。当然，行政体系的变化往往直接地表现为国家统治阶层顺应社会生活经济结构的要求而采取的自觉行动。但这种自觉的行动如果不是从行政主观结构系统着手，则是无效的，甚至会导致消极的结果。也就是说，如果只改变行政体制、行政组织、行政机构、人事资源配置方式，而不改变行政权力、行政法律、行政政策和行政管理方法的现状，那么，新的行政体制只是空中楼阁，组织和机构也很快会回复到原来的状态，人与事也无法真正发挥作用。所以，自觉地调整或改变行政体系的行动也必须从其主观结构系统着手，即从权力关系、法律关系、政策导向、行政管理方法方面着手。

　　我们在广义上也把政治观念、思想意识形态和文化心理结构看作行政主观结构系统的组成部分，其实，这些因素与权力、法律、政策、管理方法等在行政体系主观结构系统中的地位是有区别的。尽管政治观念、思想意识形态和文化心理结构必然会贯穿于权力、法律、政策、管理方法之中，但是在这个结构之中，它们是处于深层的、决定结构整体性质的因素，当行政主观结构的变化带动了这些因素的变化时，那也就意味着行政主观结构系统的根本性质的变化。

　　由于政治观念、思想意识形态和文化心理结构等因素在行政主观结构中是处于深层的、是系统自身的决定性因素，这就决定了在政治观念、思想意识形态和文化心理结构等方面存在着差异的不同国家（民族）应维护行政主观结构的特殊性，并通过它保证自己国家（民族）行政体系的特色。

三 行政体系的价值结构系统
　　行政体系不仅仅是它的客观结构系统和主观结构系统之和，在客观结构系统和主观结构系统之外（或之间），还存着一个价值结构的系统。因为，在行政体系中，非常明显地存在着行政意志、行政义务、行政责任和行政人格等基本要素，这些要素以行政主体为载体，并借助于行政主体而构成一个统一的整体，形成了行政体系价值结构系统。

　　行政体系的价值结构系统是行政主体与行政客体之间价值关系的稳定形式。在行政体系这个巨大的行政管理系统中，国家意志的行政执行和社会公共事务的行政管理是由行政主体来承担的，行政主体必然与作为管理对象的行政客体之间发生各种各样的关系，而价值关系就是存在于一切行政关系之中，并对这些关系起着感性支配作用的因素。价值关系首先是一种联系的内容，但它在行政体系中又不是一种独立存在的关系，因为，行政体系与宏观的社会系统不同，在社会系统中存在着诸如婚姻、家庭、宗教、自发组织的社团等等纯粹价值关系的领域，而在行政体系中，价值关系是包含在其他行政关系之中的。行政价值关系不象其他的行政关系那样明显地表露于外，它总是象幽灵一样时隐时现地为人们所感觉到却又无法准确把握。尽管如此，行政价值关系又是行政体系中须臾不可缺少的因素，因为不仅其他行政关系需要得到价值关系的支持，而且整个行政体系是否健全也是以价值关系为标尺的。行政价值关系的失常，必然会导致诸如行政组织和机构臃肿、行政行为低效以及腐败泛滥等行政体系的“病兆”。尽管人们在行政体系中往往首先看到的是权力关系、法律关系和人事关系等等，如果这些关系不同时伴生着价值关系就很难在行政体系中发挥作用。因为，行政价值关系是其它行政关系的调节因素，可以补充其他行政关系的缺陷和不足。所以，健全的行政体系必然包含着价值关系的因素。

　　虽然行政价值关系是隐蔽地存在于其他行政关系之中的，但却拥有自己的横向网络和纵向层次结构。理解行政价值结构系统，需要从作为整体的行政主体——行政组织和作为个体的行政主体——行政人员，以及行政主体与行政客体的关系着手。

　　首先，行政组织是行政体系中最主要的实体性因素，是一个从中央到地方层层分类的组织体系，整个国家就是一个组织体系，行政体系也是一个组织体系，在行政体系的每一个层级上又有着许多分类组织，因而存在着上下沟通、左右协调、密切配合的纵向的和横向的组织关系。

　　其次，行政组织活动或行政行为是由行政人员来执行的，没有行政人员也就无所谓行政组织，不仅行政组织间的沟通、协调和配合依赖于行政人员去执行，而且行政组织内部也存在着分工合作的关系、领导和被领导的关系、决策与执行的关系。

　　再次，行政组织的存在与发展需要具备物质条件，这个物质条件主要是指人事资源。人事资源的组织和调配、人事关系的调整、人的升迁与晋级以及人事考评和鉴定等，都是行政组织自我调整和自我完善的重要内容。

　　第四，行政体系并不是社会生活中唯一的系统，一切行政关系和行政行为都是发生和存在于具体的社会环境之中的，因而存在着行政主体与行政环境之间的关系。

　　第五，担负着国家和社会公共事务管理的行政组织是一个权力组织，这种权力总是直接或间接地支配着社会生活的各个方面，而权力往往又要落实到具体的行政人员手中。因而，权力的运行方式和是否始终保持其公共性质，都对社会财富的分配、社会生活的安定、政治观念的认同有着重大的影响。

　　因此，行政意志、行政义务、行政责任和行政人格发挥着重要的调节作用。当然，行政法律规范和行政政

策精神在调整这些关系方面表现出了自觉的、有意识的特征，但是，行政法律规范往往是一些一般性规定，对丰富多样和灵活具体的行政关系、行政行为而言，法律规范并不可能无所不及，而且对法律的理解和执行也在很大程度上取决于行政意志、行政义务、行政责任和行政人格的状况。行政政策往往是因应法律的不足而采用的手段，是针对法律规范调整之外的临时性和特殊性问题而制定的，但是，一项行政政策的出台，必然意味着它要解决的问题已经在社会生活中造成了很大的影响，所以政策总是相对滞后的因素。行政意志、行政义务、行政责任和行政人格等价值因素则不同，它在调节行政关系和行政行为方面表现出了先在性、灵活性、具体性的特征。

　　在行政价值结构系统中，行政意志、行政义务、行政责任和行政人格等因素是相辅相成的，总是以系统整体的形式在行政关系和行政行为中发挥调节作用。行政主体在行政体系中的地位不同，往往会使行政价值结构系统的某一要素凸显出来，但行政主体决不可能选择某一要素而摈弃其他要素，选择了一个要素也就意味着接受了行政价值结构系统的整体。比如，行政意志的强弱，本身就是行政义务感、行政责任意识和行政人格的综合体现。所以，行政价值结构系统是其各要素互动共存的有机整体。

　　由于行政价值关系存在于其他行政关系之中，因而其他行政关系的改变也必然引起行政价值关系的变化。一种新的行政体制的确立、行政组织和机构的最新调整、行政人事资源的配置方式的改变、行政权力关系更动、新的行政法律政策的出台和行政管理方法上的变革，都意味着一种新的行政价值关系的出现。反过来，一种新的行

   [2]