的积极性，因政府行政是非盈利的，政府进行行政指导是政府的职责所在，而收集信息却要高额的成本，这种成本是不应向使用者转移的，因而制约了乡镇收集信息的积极性。

正是由于行政指导信息的获取存在诸多困难，所以乡镇行政指导中领导“拍脑袋”决策的事时有发生。乡镇领导“拍脑袋”决策难保决策的失误，而一旦失误，损失只能由农民独自承担，因为行政指导是不具有法律约束力的行为。按理说，农民对于行政指导可采纳也可不采纳，但是乡镇领导往往为了推行其“规划”，强制要农民执行行政指导，如强制种烟草、种果树、种药材等。在现阶段，由于乡镇管理水平不高，行政指导往往变成行政指令，强制的行政指令直接妨碍了农民经营自主权，挫伤了农民生产的积极性，影响了农民投资的力度，最终影响到农民收入的增长。

4．政府失灵的表现之四：管理目标的自利化

政府的管理目标和存在依据是为公共事务服务，提供公共物品（王广正，1997）。但是，对于农村基层政府来说，在提供公共服务的同时，也存在管理目标为自身利益服务的倾向。产生这种自利性的原因有：

其一，基层政府具有扩张行政权力的欲望。“很少有人能够抵御增加他们自己的影响或权力的诱惑。政府也是如此。它们常常倾向于做的既多又长。” （萨缪尔森、诺德豪斯，1992）各级地方政府常常想方设法建造漂亮的政府办公大楼，购买高档的小汽车，但是没有借以计算这些项目的经济价值的损害报告，只要有地方人大的审议通过，或者党委常委会、政府常委会集体通过，甚至由主要领导跟其它领导通通气就行。每一位领导上任以后，总想“为官一任，造福一方”，总想有所建树，这样一方面可在群众中树口碑，另一方面为升迁做好准备，由此很多形象工程应运而生。更要命的是每一位领导的形象工程往往不同，前任领导的形象工程可能是种大棚蔬菜，后任领导的形象工程可能是种果树，农民的生产成了某些官员树立政绩的手段。农民在政府行为中往往不知所措，种了挖，挖了再种的事并不少见，社会财富的损耗太大，农民不堪重负。农民收入的增长，缺乏长期的规划，很难产生规模效应。

其二，乡镇政府机构和人员膨胀的限制措施少。政府不以营利为目的，政府机构的膨胀在缺少控制措施的前提下，有其必然性。政府以提供公共服务和公共物品为已任，公共物品越多，服务越周到，就说明政府是有效的政府，是为民的政府，但是，提供这些产品，政府也需要花成本，更需要大量的公务员去完成，人越多能办的事当然就越有条件干好。所以，乡镇政府对于臃肿的机构和庞大的公务员队伍并非十分排斥。其次，在机构改革过程中，上级政府可以将富余人员分流到下级政府或盈利的企业或事业单位，而到了乡镇这一级，再也无可分流的下级政府了，乡镇本身人员就多，加上上级政府分流来的人员，乡镇集中了大量的富余人员。再次，当前乡镇企业不景气，大中专毕业生、转业复员军人，一个个削尖了脑袋往政府部门钻，个个都想吃皇粮。乡镇政府的这些富余人员个个都是“非农”人员，又没有土地可分给他们，改革要搞但又不可能不给他们活路。办企业，现今的大环境并不好，没几个人再敢下海。因此，乡镇政府吃皇粮的人太多，在税源不足的情况下，财政成了吃饭的财政，甚至连饭都吃不饱。一个连饭都吃不饱的政府仅靠政府自律而不向农民伸手是不可能的，这就是我国绝大数农村政府的现状，农村基层政府管理目标的自利化有其存在的社会根源。政府变为为自己服务，使政府管理失灵。农民负担加重，相对来说收入就减少了。

5．政府失灵的表现之五：乡镇政府的农场化

不管是行政指导的指令化引起政府失灵，还是管理目标的自利化引起政府失灵，两者都在不同程度上涉及到了政府对于农村经济发展应当充当什么样的角色的问题，也就是“农村政治发展问题”（党国英，2000）。

农村政治发展问题的实质是政府在对待农村问题上，是由政府来指导发展，还是由农民自主发展，也就是说农村的发展权是掌握在政府手里，还是掌握在农民手里。理论界对于政企问题谈得很多，同时也认同政企必须分开，但是对于农村中乡镇政府与农业的关系（以下简称“政农关系”）却很少涉及，似乎“政农关系”已经很清楚了，好像只有按家庭联产承包责任制（现改称为“家庭承包制”）办就行了。其实，“政农关系”并未真正解决。由于理论上缺少对“政农关系”的全面的权威性的阐述，在对待“政农关系”上，作为拥有行政权力的政府在“政农关系”上具有优益性，他们往往把农村的发展权片面地理解为“政府发展权”，并滥用这种权力，把农村变成了乡镇政府的“农场”。乡镇政府直接组织经济的动力和措施大大加强，政府干预农村经济的力量非常强大，在“调整农村经济结构”的口号下，乡镇政府大力推行小圈子内的“小计划经济”。农民的生产经营自主权难以得到保证，个别农民自觉抵制这种行为，但对于拥有行政权力的乡镇政府来说，往往力不从心，有时还会被乡镇政府穿小鞋（比如在承包土地或承包其他生产资料时被剥夺承包权）。个别地方农民由于反对乡镇政府的农场化，遭到专政工具的制裁，有的农民甚至遭到枪杀（如海南一农民由于不愿出让承包地，被一副镇长下令当街枪杀）。 乡镇政府农场化受害的是农民，因为在这种农场化过程中，政府是不承担任何风险的，农场化经营中出现的风险全部由农民承担。有了风险，农民可能会倾家荡产，很快贫困下去，而政府却旱涝保收。有了成绩，政府就来摘果“据实收取”各种税费。正是由于乡镇政府这种农场化管理，许多农民背井离乡到城里去找活路，有的农民干脆就让土地抛荒，增长农民收入也就无从谈起了。

二、 影响农民收入增长的体制性障碍之二：市场失灵

虽然市场机制在资源配置中起基础性作用，但是市场有其自身所固有的矛盾无法克服，这就是经济学中所说的“市场失灵”，市场失灵既可由市场本身不足引起（如垄断和外部经济效果），也可由市场经济体制的不完善引起。对于处于自然经济占据很重要地位而商品经济刚刚起步的中国农村来说，市场失灵的程度是很深的。

1．市场失灵的表现之一：农业收入的有限性

根据国家统计局统计数字显示：1978—1984年，我国农民人均纯收入增长平均为13.4％，为增长速度最快年份；1994—1996年，年均增收300元，为数额最高年份。自1996年我国农民人均纯收入在取得比上年增长９％的增幅后，便进入了急

转直下的阶段；1997年农村居民人均纯收入仅比上年增长4.6％，增速比上年下降了4.4个百分点；1998年农民人均纯收入增长4.3％，增速又比上年下降0.3个百分点；1999年增速又回落到3.8％；[②] 2000年增速进一步降至1.9%。[③]至2001年农民收长才缓步增长到4%。（沈路涛，2002）农民收入中的主体部分是农业收入，农业收入占农民收入比重的52%。1978年—1984年农民收入增长最快的原因是当时市场上粮食短缺，而改革解放了农民，粮食产量大增，因而农民收入也就增加了。1994—1996年农民收入增收额最大，主要得益于政府的采用保护价格收购，由政府的强制力量引起农产价格增长，实现农民收入的增加。2001年农民收入缓步增长的一个重要原因是费改税后，农民负担减少20%以上。但是，随着农村改革的进一步深入，靠政策推动收入增长的空间越来越小了。随着市场经济体制的逐步建立，农民收入必然靠市场来调节。

可是，在我国现阶段，市场调节农民收入的空间已很少。因为我国是一个农业大国，80%以上的人口是农民，70%以上的人口从事农业生产。农产品的自给率特别高，70%以上的农产品由农民自己消费，农产品的商品率不到30%。农产品的价格下降，农民收入减少，按一般的市场规律，市场将引导农民将生产资料转移到有利可图的产业，实现资源的优化。在中国，市场的这种调节作用是不可能实现的，中国的农民不可能一个个都不生产粮食、不搞农业生产，中国农业生产

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