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南京国民政府乡村自治制度述论

时间:2007-3-28栏目:中国文学论文

南京国民政府建立后,逐步确立了以行政村为单位的自治制度。这一制度虽然在实践中流于了形式,但其精神是值得肯定的,对当代中国的村民自治制度建设不无借鉴价值。鉴于学术界对之多予忽视,迄今未有专论,本文试加探讨,权当抛砖引玉。
    一、政治背景
  乡村自治制度作为地方自治制度的组成部分,是南京国民政府出于本身的政治需要而制定的。
  众所周知,南京国民政府在腥风血雨中建立后,为树立其政治统治的合法权威,始终以孙中山事业的继承者自居。孙中山遗教被提升为国家的最高根本法,三民主义被称为治国安邦的灵丹妙药。国民党第三次全国代表大会发表宣言说:“全国人民乃至本党自身之一切苦痛经验,皆可归纳一点,即已往一切之苦痛乃在不能确信三民主义,努力实行建设之过。今后之生路,亦即在于努力实施三民主义之建设。”[1](P627)在国民党中央的大力鼓吹下,关于三民主义的研究和宣传迅速成为社会热潮,国民政府也将以“总理遗教”为标识的地方自治作为一项当务之急,推向了政治建设的前沿。
  地方自治是孙中山三民主义理论的一项重要内容。按照孙中山的构想,地方自治当以县为单位,以实行民权、民生两主义为目的。他说:“无分县自治,则人民无所凭藉,所谓全民政治,必无由实现,无全民政治,则虽有五权分立、国民大会,亦终未由举主权在民之实也。以是之故,吾夙定革命方略,以为建设之事,当始于一县,县与县联,以成一国,如此,则建设之基础,在于人民,非官僚所得而窃,非军阀所得而夺”[2](P35-36)。孙中山认为,县为中国传统的国家行政管理单位,人民对县有深厚的观念认同,“事之最切于民者,莫如一县以内之事”,从政治与人文环境来说,县比省更适合作自治单位。只有实行县自治才能实现直接民权。
  从理论上讲,孙中山的县自治主张无可挑剔,但一经实践便会遇到不少问题。单从人民利益上看,人民最为关心的往往不是县事,而是乡村之事,乡村是天然的人民生活和政治单位。再则,一县范围的直接民权如果不从更小的单位——乡村着手进行,则不可能真正实现。换言之,没有乡村自治作基础,县自治便无从谈起。对此,南京国民政府成立之初政界渐成共识。一些省份纷纷进行乡村自治实践,造成了乡村自治运动的声势。
  山西全省推行乡村自治最早。南京国民政府成立之前,阎锡山就将山西村制(村政)与三民主义联系起来。他说:“欲实现三民主义,除村政外,无法下手,”“先总理曾评为藉村政以实行三民主义,最为相当,盖有由也”。[3](卷8,P93-94)1927年8月,阎锡山为扩大山西村制的政治影响,捞取政治资本,进一步修订了村制法规,完善了关于村民会议、村公所、息讼会、监察委员会等的制度规定。(注:详见拙文:《阎锡山与山西村制变革》,《晋阳学刊》2001年第5期。)
  山西村制被各地视为乡村自治制度的范例。1927秋,江苏民政厅长钮永建呈文省政府,指出:“民权之训练,民生之培养,皆职厅应负之职责,今欲御繁以简,切实可行,似宜仿办晋省村制,用植始基,而资附丽”[4](P352-353)。于是江苏仿效山西,实行村制。随后,浙江、江西也着手举办。
  从制度规定看,江苏、江西两省与山西的村制形态较为相似,但制度精神有了很大不同,具有了鲜明的行政化特征。如两省均未有村民会议的内容,村长副等公职人员自然皆非由全体村民选举。江苏的村长副系由市乡行政局长保举,其村制组织变为了政府的行政末梢机关。浙江的街村委员会也受政府严格的行政监督,其会议决议须经市县政府核准后,方能由街村委员会公告实行。对于街村经费预算,政府也拥有最后裁决权。此外,浙江也没有村民会议的内容,它所确立的只是一种间接民主制度。
  除山西、江苏、浙江等省政府外,国民党地方党部在浙江萧山东乡也积极从事乡村自治活动。东乡自治实行乡村两级自治体系,以村自治会为基本组织,受区分部的指导监察,受乡自治会的指挥,乡自治会则受区党部的直接指挥指导。《萧山东乡自治会组织法》规定,村自治组织正式成立后,其权力机关为村民大会,村民大会闭幕后为民众团体代表大会,代表大会闭幕后,为村自治会全体委员会及其执行委员会。乡自治组织完竣后,其权力机关依次为:1)由各村自治村民组成的乡民大会;2)由各村民众团体代表组成的各村代表大会;3)由各村自治会全体委员会选出代表组成的全体委员会;4)由全体委员会互选执行委员3人组成的执行委员会。[5]
  综观1927年后的乡村自治实态,虽然各地均揭橥“三民主义”,但其制度形式各异。南京国民政府深感有整合划一的必要。1928年6月,阎锡山乘机向中央政治会议提议,将山西村制推行于全国。7月25日,政治会议复电称:其提案“规划精详,并悉晋省行之,已著成效,良可钦佩。现内政部正草拟县组织法,自应尽量采纳,本日第三五二次政治会议业经议决,交内政部法制局查照办理矣”[6]。9月,国民政府颁布《县组织法》,初步确定了全国统一的乡村自治制度。
    二、主要内容
  1928年12月,为促进乡村自治等内政工作的全面展开,内政部在南京召开了第一期民政会议。会议审议通过了《限期实行乡村自治案》,指出:“地方自治,为训政实施之基础,而乡村自治,又为地方自治之造端,乡村自治不良,则县自治无由美备,而训政设施,亦感困难。我国对于乡村自治,除晋省外,向无一定之成规,际此建设伊始,关于村里闾邻各长之任用标准,以及一切制度之改革厘订各项,亟应颁布施行,以期实现,苏皖闽浙赣五省处交通便利之区,接近畿辅,尤宜树之风声,模范全国,事关训政基本工作,认为无可缓行。”[7](P77)因此,呈请中央迅即颁布乡村自治法,限令苏皖闽浙赣各省,于一定时间内筹办完竣。
  第一期民政会议检讨了乡村自治的意义和运作方式,推动了乡村自治的政治实践。会后,国民政府将《县组织法》酌加修改(主要将村里的称谓改为乡镇),重新颁布。接着,《乡镇自治施行法》、《乡镇闾邻选举暂行规则》、《乡镇坊自治职员选举及罢免法》等法规陆续出台,从而形成了一个比较完整的乡村自治制度体系。(注:参见徐百齐等编:《中华民国法规大全》,商务印书馆1937年版,“行政,(一)内政部分”。)
    (一)自治机关
  1.立法机关——乡镇民大会。其职权为:选举及罢免乡镇长及其他职员;制定或修正自治规约;议决单行法规;议决预算决算;议决乡镇公所交议事项;议决所属各闾邻或公民提议事项。会议办法:1)大会以到会公民过半数之同意决定之;2)大会以各该乡长或镇长为主席,但关于乡镇长本身事件,其主席由到会公民推定;3)乡镇民大会由各乡长或镇长召集,每年开会二次,如有特别事件或乡镇公民十分之一以上要求时应召集临时会。临时会关于乡镇长本身事件,应由监察委员会召集之,关于监察委员会本身事件,乡镇长延不召集者,应由各该乡镇超过半数之闾长联名召集。
  2.执行机关——乡镇公所。设乡长、镇长一人,副乡长、副镇长一人(500户以上者增设一人)。乡镇公所于现行法令、区自治公约及乡民大会或镇民大会决议交办的范围内,办理下列事项,由乡镇长执行:户口调查及人事登记;土地调查;道路、桥梁、公园及一切公共土木工程建筑修理;教育及其他文化事项;保卫;国民体育

;卫生疗养;水利;森林培植及保护;农工商业改良及保护;粮食储备及调节;垦牧鱼猎保护及取缔;合作社组织及保护;风俗改良;育幼养老济贫救灾等设备事项;公营业事项;自治公约拟定事项;财政收支及公款公产管理;预算决算编造;县政府及区公所委办事项;其他依法赋予该乡镇应办事项。
  3.监察机关——乡镇监察委员会。该会由乡镇民大会在选举乡镇长副时,另选监察委员若干名组成,开会时由各委员依当选次序轮充主席。监察委员会得随时调查各该乡镇公所的帐目及款产事宜。乡镇财政收支事务之执行有不当时,监察委员会得随时呈请区公所纠正之。监察委员会纠举乡镇长违法失职情事,得自行召集乡民大会或镇民大会。
  4.调解机关——乡镇公所调解委员会。该会由乡镇民大会选举若干人组成(乡镇长副不得被选),办理民事调解及依法撤

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