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我国行政体制改革的回顾与前瞻

时间:2006-11-26栏目:政治理论论文

世界正处在世纪之交。如果说20世纪是中华巨龙从昏睡到觉醒的世纪的话,那么21世纪将是这条巨龙腾飞天际的世纪。我们有理由保持乐观,对新世纪充满美好的憧憬和信心;我们又应该十分清醒:巨龙的腾飞要靠全面、深入的改革来实现,包括经济体制、政治体制和行政体制的改革。

传统行政体制的回顾与反思

建国以来,我国政府体制的建立和发展主要受到以下几个方面的影响:1 )意识形态——即马克思主义关于社会主义政府体制的理论构想和基本原则;2)苏联政府体制模式;3)中国传统政府体制和政治文化;4)我党长期革命斗争中的实践经验;5)发展的目标定位和战略选择〔1〕。五种因素共同作用的结果, 使我国政府体制具有全能主义特征。

全能政府可以定义为在某种崇高意识形态的指导下实行大规模干预以图彻底改造和重塑社会的大政府。从改革以前的情况看,我国全能主义行政体制的外在特征表现在以下方面:1 )政府万能与社会萎缩:“市民社会”极不发达,完全依赖政府部门处理一切公共事务;社会中介组织官僚化,在某种程度上成为政府的延伸而不是政府与社会之间的中介;社会自我约束力下降,指靠政府来约束不良社会行为,忽视了个人行为的自我约束和社会约束;社会对政府的约束力不足。2 )政府职能过度膨胀,即管了很多不该管也管不好的事情。3)政府职能结构〔2〕不合理:经济职能过强,社会职能过弱;在经济职能中,微观管理功能过强,宏观管理功能过弱;社会管制功能过强,社会服务功能过弱。 4)机构臃肿,部门林立,部门之间缺乏有效的协调。5 )行政机关工作人员队伍庞大,素质低下。6)权力过分集中。

不可否认,传统行政体制(本文指78年改革以前的行政体制)在我国的形成具有某种必然性,也曾经起到积极的作用。但回头来看,传统体制在形成时就孕育着许多难以克服的内在矛盾。

首先是目标多元性与手段单一性的矛盾。目标多元即政府追求的目标涉及到政治、经济、教育、文化、社会等各个领域,手段单一性则表现为对行政手段的过分依赖。行政手段以权力为基础,层级节制、明确的权威和相应的服从则是其根本特征。手段单一性在实践中表现为对经济手段、经济杠杆的忽略和排斥,表现为“人治”取代了法制。其结果是目标与手段之间缺乏内在适应性,行政体制必然缺乏活力。

其次是政府的角色冲突和角色错位。在社会主义经济体制中,公有制实际上是政府所有制,政府所有制又以部门所有制为其主要形式。在这种制度安排下,本应由企业追求的东西实际上亦为政府部门所追求,从而导致角色冲突:一方面,作为企业的所有者,各政府部门要追求经济收益和利润;另一方面,作为公共权力的拥有者,它们要促进公益并保护公众作为公民和消费者的权益。当所有者的角色压倒了公共权力拥有者的角色,对经济效益的追求以牺牲社会效益和消费者的权益为代价时,就是政府角色的错位。

第三是大一统要求和协调困难的矛盾。全能政府的特点是追求大一统,它要求全社会统一意志、统一行动来实现崇高的目标,而社会的统一又以不同层级政府、政府不同部门之间的高度统一为前提。统一靠协调来实现,而传统行政体制使得政府内部的协调困难重重。从管理学角度来看,作为协调对象的单位若以算术级数增加的话,单位之间的关系系数将以几何级数增加,协调任务量和困难性也以几何级数增加。部门林立的结果必然是协调困难。如果从更深层次上找原因,所有者角色把政府部门的管理活动与其自身的经济利益密切挂钩,而围绕切身利益的冲突无疑比仅涉及权力范围的冲突要难以协调得多。

第四是政府责任的无限性与能力有限性的矛盾。职能和权力范围的膨胀必然伴随着责任的膨胀。政府责任的无限性既表现为政府自觉主动地承担了过多的职能和责任,又表现为社会对政府的依赖和无限期望。两者互为因果,相互强化。与责任无限性相对立的是政府能力的有限性。这里讲的能力并非一般管理社会的能力,而是实现自己确定的目标的能力;并非政府领导者的个人能力,而是政府作为整体的能力。政府能力有限性可表述为:由于受客观条件和资源的限制,政府难以在所有职能领域中实现自己的目标,只能有所妥协,有所取舍。以经济领域为例,这种取舍的结果是牺牲效率换取公平,在“寡”的基础上实现了“均”。

最后从结果上看,传统行政体制的内在矛盾是理想与现实的矛盾。“人们常常在‘真理’的名义下捍卫谬误,用良好热忱的主观愿望代替冷静自处的客观规律。然而,悲剧正是孕育在从良好愿望出发的美妙构想之中”。“并不是逻辑和理论迫使我们相信市场经济,……而是现实迫使我们不能不相信市场经济。因为我们不能忍受贫穷和落后”〔3 〕。当计划经济向市场经济的转轨被提上议事日程之后,建立在计划经济基础上并为之服务的行政体制的转轨就是不可避免的了。

行政体制改革的历史轨迹与目标选择

以精简机构为主要内容的行政改革建国以来从未停止过。精简机构仅着眼于传统行政体制的外部特征,故历次改革多属于调适性改革。由于没有也不可能触及传统体制的内在矛盾,调适性改革必然陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。

十一届三中全会开创了行政体制改革的新纪元。从十一届三中全会到1992年,可以说是行政体制转轨的摸索和积累经验时期。当1992年正式确认由计划经济向社会主义市场经济转轨的目标之后,行政体制的转轨随之进入实质阶段。

要解决传统行政体制的内在矛盾,行政体制改革理应涉及四个方面:政府与社会的关系,政府与市场(企业)的关系,政府与人民的关系,政府内部的改革。遗憾的是,除了类似“小政府、大社会”,“精干、廉洁、高效、充满活力”等笼统描述外,行政学界对于体制改革的目标模式未进行深入探讨,结果是行政体制改革的目标被淹没在经济改革的目标中,局部代替了整体。

这里仅以“职能转变”的提法为例。从局限于政府规模的调整到首先关注职能的重新定位无疑是巨大的进步。这一进步的取得首先应归功于经济学界。当行政学界接受了行政体制改革的核心和关键是“转变职能”时,它也以拿来主义的态度无保留地接受了职能转变应包括的主要内容,即“从计划调节到市场调节的转变,从微观管理到宏观管理的转变,从直接管理到间接管理的转变”。这里的问题在于:上述职能转变仅仅涉及政府的经济职能,涵盖不了行政改革中政府职能变化的所有内容。此外,职能的重新定位并不是政府职能由此到彼的“转变”,而是不同类职能在政府职能总体中相对地位的变革,因而属于职能结构调整的范畴。因此,从行政学角度来看,职能转变的提法应改为“职能结构”的调整或合理化,具体包括强化社会职能,弱化经济职能,强化服务职能,弱化管制职能等等〔4〕。上面的讨论旨在说明, 行政学界应对行政体制改革的目标模式和主要内容进行独立、系统的研究,简单的拿来主义不可取。

笔者认为,我国行政体制改革的最终目标是建立这样一种行政体制,它角色本分,行为规范,职能范围适度,职能结构合理,权力范围有限但权力效力很高,在完善的责任保障机制的基础上保持权力的必要集中,精干、廉洁、高效并充满活力。前面几条属于政府行政体制在整个社会的定位,改革须涉及政府与社会的关系,政府与市场(企业)的关系,政府与人民的关系

。后几点则属于行政体制自身的性质特点,需要靠行政体制内部的改革来实现。当然,上面的目标描述缺乏可操作性,但从这一目标模式中可以看出行政体制改革应包括的主要内容。值得强调的是,鉴于我国传统行政体制的特点和内在矛盾,仅仅把行政体制改革局限在政府本身的改革是难以奏效的。

体制转轨的艰巨性和长期性

行政改革是一项复杂的社会工程。我国的改革尤为如此。西方行政改革具有渐进的性质,我国的改革则属于“转轨”性的根本变革;西方行政改革基本上是一个自然适应的过程,我国的改革则更多一些人为创新的成分;西方行政改革的动力源于社会,我国改革的动力则主要源于政府本身。政府在体制转换过程中扮演着制度设计者、资源调动者、变革推动者、利益协调者等多重角色,因而带来了许多难以解决的矛盾:政府既是改革的主体,同时又是改革的客体;改革的目标是克服社会萎缩,但社会的强化却依赖政府的自我克制

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