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中国社会保障制度过去与未来

时间:2006-11-26栏目:管理科学论文

   一、中国社会保障事业的沿革
  中国的社会保障事业发展至今可以分为五个阶段,其中三个阶段在计划经济时期。
  初创阶段:1949年至1957年,建国初期,国家对社会保障给予了特殊的关注。1950年5月19日,中央人民政府政务院颁布《救济失业工人暂行办法》,开始了创立中国社会保障制度的工作。1951年2月25日,《中华人民共和国劳动保险条例》颁布实施,规定了老年、工伤、生育、遗属等项目的保险办法。以后又陆续颁布了《中华人民共和国女工保护条例(草案)》、《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》等法令,构成了企业职工社会保障的框架。同期,还制定了一系列适用于国家机关和事业单位的医疗、女工保护、退休退职、伤亡抚恤等规定。机关和企业两套社会保障体系的待遇大体相同,与当时实行的统收统支的计划经济模式相适应。
  第二阶段从1958年至1965年,社会保障制度进一步补充完善,全国人大常委会、国务院通过并发布了大量社会保障的《规定》、《通则》、《办法》等法律文件,根据实施中发现的问题和总结的经验,对社会保障框架进行了细化和补充。国家从企业按工资总额提取一定比例的劳动保险基金,机关和事业单位则由财政部门负责所需资金,形成全国统一的社会保险基金征集、管理、调整、使用的制度。
  第三阶段是1966年至1976年的十年动乱,中国社会保障制度在这一时期遭受严重破坏,最突出的是1969年财政部决定国营企业停止提取劳动保险金,社会保障及其他劳保费用在营业外列支。这一“改革”意见完全破坏了社会保障的统筹调剂作用,造成企业间负担失衡,也使积累基金调节人口老龄化负担高峰的职能完全丧失,成为当前面临的社会保障问题的根源。
  随着社会主义市场经济体制的建立和不断发展、完善,中国的社会保障制度面临许多新的情况,作出了许多变革,正在逐步形成社会主义市场经济制度下的新的社会保障制度。
  1978年到1994年是新制度孕育、酝酿的时期,是中国社会保障制度改革的第四阶段。由于市场经济发展过程中的不平衡,地区差别、行业差别等不确定因素日益增加,社会对保障制度的需求也随之增长。根据中国经济、社会的发展实际,社会保障制度应当包含社会保险、社会福利、社会救济、优待抚恤四个方面的内容。中国政府把社会保障制度的建立和完善看作现代化建设的重要组成部分,多次组织了大规模的调查,进行了多方案的人口预测,深入研究了各层次人群对社会保障的要求,在一些地区实施了不同方案的社会保障制度试点,对社会保障制度改革模式进行定量分析并建立计算机仿真模型,一些研究人员还将人口变动、经济发展、体制转变、劳动就业、生活水平提高等因素综合起来,形成大系统模型,进行系统分析。
  1994年中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议通过了《中国共产党中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,这项决定提出:按资金筹集方式、保障目标分类,我国社会保障体系大致由三大部分构成,含13个项目,由国家、工作单位和个人共同负担。第一部分是主要由国家财政支付的保障项目,主要为社会救济、社会福利、优抚安置、社区服务四项。第二部分由法律规定强制实施的社会保险,包括养老、失业、医疗、工伤、生育和住房六项。这些项目涉及面广,直接影响人民生活的最基本方面,是中国社会保障制度的主体。第三部分是以自愿为原则的商业保险,主要是个人投保、企业投保和互助性保险三项,可以满足社会各方面、各阶层的不同需求,是社会保障主体部分的一个补充,使中国社会保障更加灵活、有效、丰富多彩。
  在实际工作中,由于近年来人口老化过程加速,离、退休人员不断增加,企业改革中下岗人员增加,又受到20世纪60年代以来生育高峰期的影响,每年新增劳动力待业人数也在增加。这三个增加形成了对社会保障的巨大压力。因此,90年代以来中国政府提出以养老保险制度改革为重点,带动其他社会保险体制改革的方针。许多政府部门曾发布过一系列有关退休、养老制度、保险工作方面的文件。
  1995年至今是中国社会保障制度变革的第五阶段,这一阶段仍未结束。为了加强对社会保障工作的管理,国务院成立了劳动社会保障部,逐步统一对社会保障基金的管理,过去分别由各企业、各行业分头征集资金、提供保障的办法,逐步转向社会统筹与个人帐户相结合的制度,以便与经济体制的改革相适应,与劳动力跨行业流动扩大的情况相适应,与社会保障基金的需求日益增长的状况相适应。养老资金的管理模式从计划经济下的现收现付制(pay  as  you  go  program)转变为部分基金制(patially  funded  scheme)。在全国许多地区的试点工作说明,采用这种新的管理模式是完全必要的,但也还存在着许多需要进一步解决的问题。其中最主要的就是由此而引起的双重负担问题(twiceburden  problem)、扩大社会保障覆盖面的问题及社会保障基金的分摊问题。这些问题的解决涉及到正确体现社会保障的劳动属性、分配属性、保障属性、互济属性,同时,还应当解决好社会保障基金的来源的可靠性、保值与升值,资金的易分割性,以便有效地用好资金,使之发挥最大的效益,保证社会稳定、人民生活水平提高。
    二、中国养老保障的定量分析模型及其结论
  中国最早的养老保障数学模型及其仿真研究由蒋正华、李惠京、张羚广、朱力为等人(西安交通大学、国家计委经济研究所、国家信息中心预测部)于1989年完成。1990年7月通过评审。该模型包括人口、经济、就业、生活、养老金支付等五部分,在模型中还建立了中国第一个劳动生命表,作出了其动态参数预测。模型对1988年至2050年的发展情况进行了多方案的仿真运算,得到六点结论:
  1.按照当时的生育水平,2000年中国总人口将超过13亿,因此必须加强计划生育工作。但从实际工作条件分析,当时确定的12亿5千万人口目标难以实现,做好工作可能控制在12亿8千万人左右。
  2.到2000年,中国将进入老龄化社会,60岁以上人口占总人口比重达到10.38%至10.60%之间。21世纪中国老龄化速度将超过任何国家,将面临着劳动就业与养老问题同时发出警报的局面。
  3.就业问题的解决依赖于经济的发展,较高的积累率仍需保持一段时间,同时主要应依靠科学进步推进经济增长。
  4.到2000年非农业人口中劳动力约为2亿人,农业人口中劳动力为5.4亿人。同期生产部门可提供就业岗位总数为1,8亿个,非农业人口中将有1500万至1900万人不能由国家安置到国有或大集体的企、事业单位就业。农业人口在乡镇企业吸收部分劳力外仍将有近1亿剩余劳动力。
  5.在适当时机提高退休年龄可以减轻养老负担。
  6.对各种退休金制度的分析结果说明,现收现付制难以适应我国人口老龄化高峰时养老负担的沉重压力。全基金制虽可为组织水平较低的农民、城镇个体劳动者接受,但易受通货膨胀的冲击,同时又使国有和城镇集体企业在体制转轨时期承受双重负担。作为折衷,部分基金制(逐

步基金制)更适应中国国情。只要根据人口老龄化、就业和宏观经济的运行情况对退休金的基金征收率和退休金的替换率进行调节,就可以在一定程度上综合现收现付制和基金制的优点而避免和减少其负面影响。
  模型计算结果表明,若基金复利率为5%,从1991年起逐步提高基金征收率,到2006年左右使总征收率达到20%,即可依靠基金的调节作用,在总征收率稳定在20%左右的情况下兼顾经济发展和人民生活水平提高的要求。
  在该模型分析结论中,还就计划生育、为老龄化社会作准备、努力做到经济持续、稳定、协调发展和合理解决就业问题四个方面提出了政策建议,就养老保障体制改革提出了设想,提出在“八五”(1990年至1995年)期间以普及、提高退休金统筹水平,职工个人直接参与分担退休金负担

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