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社区照顾与中国社会福利制度的改革

时间:2006-11-26栏目:管理科学论文

   一、社区照顾及其目标和原则
  在社会工作的理念里,社区照顾是指社区中的各方面成员——家人、亲戚、朋友、邻居、志愿者和社区领袖、社区积极分子等组成的非正式网络,与各种正式的社会服务机构——医院、养老院、福利院、精神病院及各种康复中心等政府的和非政府的机构相配合,在社区内对需要照顾的人提供服务的过程。在完整的意义上,社区照顾是“社区内的照顾”(care  in  the  community)和“由社区来照顾”(care  by  the  communi-ty)两方面的结合。它既包括由政府、社区甚至市场化的企业等各种非营利和营利的社会服务机构提供的专业服务,也包括由社区内的居民提供的非正式服务。
  所谓“社区内的照顾”,就是指为了避免过去大型照顾机构那种冷漠、没有人情味和与世隔绝的程式化的专业照顾带来的负面效应,(注:台湾学者黄源协说:“机构几乎被视为即是建筑物(buildings)的同义词,例如,精神病医院、儿童之家、监狱等;机构化(institutionalisati-on)则往往被视为是一种令人感到不快的过程,且包括一些负面的现象,例如,冷漠、退缩、缺乏动机以及无助感,这主要是由于对其收容者之概括式的处遇(block  treatment)、例行性,以及角色的剥夺。”)由政府及非政府的服务机构在社区里建立小型的、专业的服务机构,发展以社区为基础的治疗与服务设施、技术和计划,使所提供的服务更贴近人们的正常生活,如建立社区活动中心、老人之家、青少年之家、日间照顾中心等,为老人、残疾人、不需住院治疗的精神病、慢性病患者、有越轨行为的青少年及父母无法照顾的儿童提供照顾、治疗和教育等方面的服务。而“由社区来照顾”则是指由家庭成员、朋友、邻居和社区内的志愿人员所提供的照顾。它虽然是非正式的或者说是非专业的、民间的自我照顾的方式,但是却能弥补机构照顾的不足,甚至代替机构照顾的许多功能。
  社区照顾的目标是改善社会服务的质量,给予个人更多符合其需要的照顾服务,解除受照顾者生活的困难,以保证其基本生活的正常进行。同时,它又克服了“机构照顾”的缺陷,因而,它既体现了社会工作“助人自助”的价值观和福利理想,也作为一种社会服务的模式被大力推广,并且形成了一系列贯彻这种理想的实践原则。根据有关文献和国外社区照顾的实践经验,我们把这些原则概括如下:(1)向社会进行广泛的宣传教育,让公众认识全控机构(注:即大型的专业服务机构。)照顾的局限性和社区照顾的意义,了解危机人群的处境与需求;让主流社会更多地倾听弱势群体的声音,关注社区中的失能者(注:包括身体和智力的残疾、疾病等,也包括那些心理和行为发生偏差的人。)及其家庭的困难;说服权力部门及决策人士运用国家立法的手段制定相关政策,引导社会支持和参与社区照顾。(2)合理分配社会资源,立足于社区中有困难而得不到照顾的大多数人的需要,避免机构照顾造成的资源浪费和受益面小的缺陷。(3)充分发挥社区非正式网络的作用,配合正规的社会服务,建立以社区为基础的有效照顾网络;区分不同网络所具有的功能,为社区居民提供不同种类的服务与支持,使受助者的困难真正能够在社区内得到解决。(4)提倡自助和互助的精神,培养社区居民独立自主的意识,使受照顾者在社区照顾的过程中减少依赖性,克服因接受照顾而机能退化的消极倾向,不断提升自我的价值,不断得到增能,也使社区更具凝聚力。(5)从受助者的实际出发,根据他们的实际需要确定照顾方案,使计划切实可行;计划既要发挥非正式照顾的特长,又不能排斥机构照顾的必要性,而应使照顾能有效满足受助者的需要。(6)发扬民主精神,鼓励社区居民为社区照顾服务计划的制定提供意见,参与服务的管理过程并监督服务的执行,以保证服务的质量,使服务更具有便民、利民和从受照顾者的需要出发的社区特点。
  综合上述原则,社区照顾的根本宗旨就在于通过发展非正式的照顾,来弥补或矫正正式照顾的缺陷与偏差,在合理分配资源或资源的重新分配的基础上,依靠社区自身的力量,发挥社区网络的作用,以民主和参与的精神发展社区照顾事业,使受照顾者的权利和尊严得到体现,需要得到满足,价值和人格得到尊重。
  但是,从国外社区照顾的经验来看,要贯彻社区照顾的理想不是一件容易的事情。其中,既有价值观和权力关系的冲突,也存在实际操作上的困难。而这些问题,不仅引起关于社区照顾的政治上的争论,也在实践中受到人们的批评。
  比如,在福利国家,关于社区照顾中价值观和权力关系的冲突,人们出于不同的政治立场和对社会福利的道德考虑,常常会做出互相对立的解释。政治上的左派认为,社区照顾只是一种二流的社会服务的雅称,是政府逃避对人民的福利责任的最好策略;而右派则对社区照顾的政策持普遍欢迎的态度,因为它可以使更多的人承担起照顾自己的责任,政府也可以从沉重的福利财政负担中解脱出来。对于女权主义者来说,社区照顾则是家庭责任不平等的合法化,“女性除了照料家庭而没有选择,男性却可以通过妻子和姐妹们的劳动而免除自己对家庭的责任。这一不平等的模式通过政府的舆论而得以强化。”因而,“照料活动限制了女性进入公共领域中有价值的社会性角色的机会,从而强化了其第二等级的社会地位。”
  对于这种混乱和冲突,有人做了这样的概括:对政治家而言,“社区照顾”是一个有用的修辞学片语;对社会学家而言,它则是一个鞭策机构式照顾的棒刺;对公务人员而言,它是个机构式照顾的廉价选择,此类工作可交由地方当局执行——或根本不采取行动;对幻想家而言,它是一个新社会的梦想,在此新社会中,人们彼此均互相照顾;对社会服务部门而言,它则是一个提升公众期望,但又无足够资源去满足此期望的攀魇。
  从实践的情况来看,社区照顾也存在许多需要解决的实际困难。比如说经费的问题,社区照顾也需要一定的经费投入,而且随着照顾范围的扩大、服务水准的提高,经费也会增加。这就需要有一个稳定的经费来源保证。因此,经费问题几乎是各国开展社区照顾的头等制约因素。
  基于上述的问题,有人认为,“社区照顾是一个理想,但事实上做不到”,因为社区照顾的原动力来自地方当局,但是,地方当局往往把它看作最不重要的事情而不去做。这样看来,对那些需要照顾的人来说,把他们“留在社区中而不闻不问,反而是更残酷、更漠视的事”。从成本效益来看,“良好的社区照顾比良好的机构照顾,其成本要来得更为昂贵,因为它代表稀有技能及资源的分散,而非技能及资源之集中”。对社区照顾的种种批评说明,社区照顾仍然是一种有待完善的服务模式。
    二、中国传统的福利思想与社会照顾模式分析
  在中国,社区照顾是一个既新鲜又似曾相识的事物。我们说它是一个新鲜事物,是因为它所使用的专业方法、组织形式和工作理念,对我们刚刚开始的社会工作来说,是全新的、需要认真学习掌握的理论和技巧。而我们说它似曾相识,则是因为邻里相伴、守望相助的传统在中国已有数千年的历史;而以家庭为核心的福利保障与服务制度,又使中国从一开始就有了以家庭照顾为基础的社区照顾的雏

形。而这一切,在中国传统思想里,都有过较系统的阐述。
  例如,在儒家思想里,以“民本”思想为核心的社会福利思想,把“保息养民”作为统治者的责任,主张政府积极介入人民的福利与提倡民间互助互济相结合(注:参见唐均:“中国的社会福利概念”,载王思斌、唐均、梁宝霖、莫泰基主编:《中国社会福利》,香港中华书局,1998年版。),来实现“仁政”的政治理想和“大同”的社会理想。《礼记·礼运》篇就说:“大道之行也,天下为公……故人不独亲其亲,不独子其子。使老有所终,壮有所用,幼有所长,鳏寡孤独废疾者皆有所养。”而《孟子·梁惠王》中则说:“乡田同井,出入相友,守望相助,疾病相扶持,则百姓亲睦。”
  这些传统的福利思想对中国社会福利的发展产生了深远的影响。自汉以来,中国社会的福利照顾,就形成

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