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浅谈农村社会养老保险中的违规操作现象

时间:2006-11-26栏目:管理科学论文

 农村社会养老保险是一项造福于8亿农民的伟大工程。自1992年民政部关于《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(下称《基本方案》)颁布实施以来,全国已有30个省、直辖市和自治区1800多个县(市、区)开展了这项工作,8200多万农民参加了保险,积累农保基金达120多亿元,已有40多万农民领取了养老金,支付金额1.82亿元(乔晓春,1999)。这表明,我国农村社会养老保险制度的发展方向是正确的,成绩也是明显的。但由于没有可资借鉴的经验,加之观念和管理滞后,使农村社会养老保险工作在实际执行中出现了诸多违规操作现象,严重阻碍了这项工作的不断深入和完善。本文试图就当前农村社会养老保险中的违规操作表现及其成因作以分析。
    一、违规操作现象分析
  农村社会养老保险,同其他社会保险或社会保障一样,保险对象的界定、保险资金的筹集、管理与使用,是三个最基本最重要的问题。正是在这几个问题上,出现了诸多违规操作现象。所谓“违规操作”,是指突破了民政部关于《县级农村社会养老保险基本方案〈试行〉》的规定或与《基本方案》的规定明显不同乃至完全相反的情况。
  1.保险对象中的违规操作
  《基本方案》规定;“农村社会养老保险对象为具有农村常住户口,年龄在20~60周岁的农村居民”。但通过我们对山东省的胶南、聊城、莱洲、平阴等6县(市)15个乡镇、村的调查发现,各地都不同程度地存在着与《基本方案》不尽相符的违规操作现象,具体表现在两个方面:
  其一,保险对象的适用年龄出现较大偏差。《基本方案》规定:缴纳保险金的年龄为20~60岁,这一年龄规定无疑是正确的。该年龄段的人口基本处于劳动年龄中,正在从事社会劳动,把其收入的一部分用于未来的老年生活,是为社会倡导并为世界所通行的。然而,在有些地方的实际执行中却出现了较大偏差,一方面,存在着年龄越大参加保险越少的倾向;另一方面,大批在《基本方案》所规定的年龄段以下的人口成为主要的保险对象,出现了“保小”不“保老”的倾向。这从下表所反映的调查统计情况可见一斑。
    表1 部分村投保对象年龄构成状况
  附图
  注:(1)本文仅从研究的角度提出问题,隐去具体的村名是避免产生不必要的误解。(2)全为11岁
  就我们所随机调查的A、B、C三个村而论,它们分属于两个市的三个不同乡(镇)。调查发现,投保者的年龄在19岁及以下者,占全部投保人口的90%以上,少数村、镇达到100%;其中又以0~10岁年龄组更为突出,平均占所在村、镇全部投保人口的70%以上,而36岁及以上的法定投保对象的参投率几近为零。
  保险对象年龄的前一种偏差,使中年和快要进入老年的投保者减少;而后一种偏差,显然是与开展这项工作的初衷和养老保险的本意相悖的,属于违规操作之列。
  其二,保险对象“名实”不符,集体或家庭投保帐户大量存在。《基本方案》规定;“个人的交费和集体的补助(含国家让利)应分别记在个人名下,”“按人立户记帐建档”。这是落实养老保险制度,保障投保对象届时足额领取养老保险金的基本措施之一,具有较强的规范性和法制性要求。然而,在执行中,也出现了不同程度的违规操作现象。一方面,一些村、镇领导为了避开挨家逐户,按人记帐立档的繁琐和工作难度,又不致于在上级考核中使此项指标失分,便采取了“快速、便捷”的方法,以村或乡镇集体名义垫支了保费,从而出现了保险对象的“集体化”形式。如胶南市的王台镇,1997年1~7月份,全镇参加投保的34个村中即有15个村集体交纳保费254752元,均不在个人名下;该市隐珠镇北高家庄,1996年集体投入保费7000元,3年过去了,至今也未研究如何落实到个人;临清市尚店乡,1995年以乡的名义交纳保费14.3万元,至今同样没有落实到人。对此,该市民政局领导说:“也不知道从哪里弄的这些钱,但具体到投保人,作难了”。另一方面,在一些村、镇采取了收取保费与夏征提留同时进行,以家庭为单位,以工代险、以粮代险的办法,至于投保对象是家庭中的哪位成员却未落实,从而出现了大量的“家庭帐户”。表2即是我们调查情况的统计反映。
    表2 6县(市)投保帐户分布情况统计  
帐户形式            集体
            乡镇    村   家庭    个人
调查点数         12     86     108     546
实有帐户数        2    37    42     232
比重           16.7     43.0    39.7      43.3

  
  大量集体和家庭帐户的出现,固然与农村社会养老保险工作难度大且上级一度把此列为考核指标而强制推行有关,但其反映的问题是十分明显的,不仅造成了投保对象的“名实混乱”,增加了涉老部门的工作难度;而且为农村养老保险基金的挪用乃至侵占网开一面。
  2.保险基金筹集与管理使用中的违规操作
  农保是为保障农民年老丧失劳动能力后的基本生活而筹集的专款专用的社会养老基金,包括个人交纳、集体补助以及投入运营后的增值三部分。《基本方案》规定;“基金筹集坚持以个人交纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持的原则”,“基金以县为单位统一管理,保值增殖主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行”。然而,在一些地区的实际执行中,同样存在着与上述原则不尽相符,甚至相悖的违规操作现象。
  其一,保险基金的筹集模式和原则被打破,出现了“个人全部交纳”和“集体补助为主”两种不规范的做法。我们调查的6市(县),投保人口约有40万人,占应投保人口的40%,累计收取保费达2亿元,其中95%以上的村、镇实行的是由农民个人全部承担的办法。如胶南市,自开展养老保险以来的近7年里,只有10个村(居)给762位农民给予过集体补助,累计补助金额约10838元;莱州是6市(县)中经济条件最好、集体补助最多的,但其受助对象也仅占其投保总人数的1/5左右。这种“全部个人交纳、集体不予补助”的现象,本方案》的原则相比,看起来仅是“字面”差异,但其执行结果,却在很大程度上低估了“集体补助”在推动农村社会养老保险中的诱导和催化作用。
  其二,保险基金的管理混乱,违规投资和违规使用现象在一些地区大量存在。据南京大学社会学系(杜夏、1999)对江苏省7个市(地)25个县(区)农村社会养老保险基金管理与使用情况的调查认为,当前农保基金违规投资和违规使用现象,主要表现为地方政府挤占、挪用、基金进入地方财政、存入非银行性金融机构和基金管理部门自身挤占挪用四种情况。1998年江苏25个县(区)历年累计保费总额为12.67亿元,当年违规投资和违规使用总额却达4.38亿元,占保费总额的34.5%。其中,因受地方政府行政干预而违规挪用、放贷的基金(即地方政府挤占挪用)占全部违规基金总额的30%以上,是所有违规操作行为中最为严重的一种;

被地方财政直接调用或以预算外资金名义划转财政帐户,专项储存的约占24.9%;存入非银行性金融机构的基金占全部违规基金总额的28%;被基金管理部门(民政系统)自身挤占挪用的占基金总额达1.16亿元,占全部违规基金总额的29%,主要被用于基本建设投资入股或炒

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