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社会保障社会化与养老基金省级统筹

时间:2006-11-26栏目:管理科学论文

    社会化是社会保障本质特征
  2001年我在一篇讨论社会保障社会化的文章《全面理解切实实现现代社会保障社会化》中,强调阐述了一个观点:社会化是现代社会保障的本质特征。我研究这个问题已有些年。我之所以研究这个问题,是出于实践也是理论研究的需要。
  我国上世纪八十年代开始养老保险费社会统筹的改革,将企业保险转为社会保险,取得了重大成果。以后的改革就碰到了一些困难,致使社会保障改革大大滞后于经济体制其他方面的改革。究其原因,主要是改革之初,对基本养老保险基金的管理模式设计的不是很好,以县为单位进行统筹,起点过低。待到形成了地区的既得利益,再来调整就十分困难了。而出现这种情况,主要又是由于缺少对社会保障的理论研究,对建立现代社会保障制度缺乏全面、充分的理论准备。没有正确的理论,就没有正确的行动。这个道理,对社会保障的改革也是适用的。
  社会化是现代社会保障的本质特征。这是研究和建立社会保障制度首先必须明确的。但是现代社会保障的社会化究竟何所指,近二十年的实践表明,许多人,包括一些领导干部并不清楚。何以见得?试检阅我们这些年发布的有关文件、报刊文章,就可以发现,这些文件、文章并没有少谈社会化。可是却仅仅限于管理服务这一低层次的社会化。在谈到养老保险的时候,一般都只要求作到养老金由社会发放,就是实现社会化了。
  毫无疑问,这样的理解是非常狭隘的。
  现代社会保障具有极其丰富的内涵。上世纪九十年代笔者曾将社会化的内涵概括为以下四点:一、保障对象社会化;二、保障主体社会化;三、基金筹集社会化;四、管理服务社会化。现在看来,这个概括没有错,但失于简单。例如在谈社会保障基金时,只提基金筹集社会化,而没有提到调剂使用基金的社会化。
  社会保障是国民收入的再分配。再分配可以有多种渠道,通过社会保障进行的再分配,是高度社会化的再分配,其目的是在社会范围内调剂使用从社会筹集的基金,以保证社会成员遇到种种风险时的基本需要。调剂使用基金的范围越大,社会化的程度越高,抗御风险的能力越强,缴费者的负担则会越小。
    二次分配应强调公平
  国民收入的第二次分配的原则与第一次分配有所不同:第一次分配在我国过去是按劳分配,现在讲按生产要素分配。无论按什么原则,第一次分配着重的是效率,第二次分配则应强调注重公平。我国长期以来强调“效率优先,兼顾公平”,弱化了社会保障的公平原则,对建立统一的社会保障制度,显然是不利的。
  在市场经济条件下,经济领域竞争激烈,不可避免地出现收入差距拉大,社会财富分配不平衡,甚至贫富悬殊,两极分化现象。这种现象不予适当控制,必将影响社会的稳定。社会保障作为一种社会公共计划,它的宗旨在于通过国民收入的第二次分配,使社会财富在富人和穷人之间、在职者与失业者之间、健康者与病残者之间、富裕地区和贫困地区之间合理地适当转移。财富从幸运者向不幸者转移,目的是保障公民的基本生活需要,从而提高社会福利水平,维护社会稳定,促进社会健康地发展。
  我们必需从保障社会稳定和民生安全的高度,深刻理解社会保障的经济意义和社会意义,加强对社会保障社会化的理论研究和宣传教育,使社会化的概念深入人心,并在实践中坚决贯彻。
  为了实现现代社会保障制度需要的这种社会财富的转移,要求一种高度社会化的再分配,要求树立社会互济互助和自助的观念。
  社会保障的互济可以是横向的,也可以是纵向的。保费在一定范围内调剂使用,属于横向互济,在代际间调剂使用就是纵向互济。劳动者本人年轻时的积累退休后使用,则是自助。据测算,即令是完全储备制的养老保险,个人一生缴纳的养老保险费也不够退休后常年支用。所以,社会互济在任何模式下都不可以没有,对任何人都是必需的。
  我们还应看到,随着经济发展、社会进步,在发达国家,社会保障的对象已经扩大到全体社会成员。社会保障成为人人都应享受的权利,属于人的权利。这个观点已载入1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》和1966年的《联合国人权公约》,表明现代社会保障已进入一个新的阶段。
  我国1979年已开始直接参加联合国人权领域的活动,并于1982年成为联合国人权委员会的成员国。自上世纪八十年代以来,我国已经在好几个人权公约上签字。在新的世纪,我国已加入世界贸易组织,我们更应进一步放开视野,认识到社会保障是对人权的保障,加强对社会保障的理论研究,加速建立完善社会保障体系,编织好维护社会稳定的安全网。
    社会保障是公民权益
  现代社会保障是国家立法强制施行的一种公共计划,是全体公民依法享受的权利。社会要保障公民基本的体面的生活,要尊重他们的人格尊严。这是现代社会保障与过去时代济贫事业和所有慈善事业的根本区别。现代社会保障也不同干现代的慈善事业。慈善是政府、宗教、社会团体以及富人们,出于对穷人的慈悲和怜悯所做的施舍,是一种恩赐。接受者一般都要感恩戴德,有的施舍者还要求“知恩图报”,使对方感受屈辱。这种情况下,双方的关系是不平等的。
  历来各个时代都有慈善事业。有的是政府举办、有的是宗教团体或其他社团举办,也有个人如开明士绅举办的。无论是谁举办慈善事业,都属于道德行为,都对社会对人民有好处,应受到欢迎。
  但是想依靠道德来解决社会不公,是不可能的。社会上各种人的道德水准差别很大,各人的动机不同。道德高尚者乐意做慈善事业。有的人以非正当手段爆富,也会做点善事以掩盖劣迹或装潢门面。一般人慈悲为怀,出于同情而做些救灾济贫的好事。不论何种情况,举办慈善事业总是好事。至于那种只知利用职权、亲朋关系,不择手段、贪污受贿、巧取豪夺、残酷剥削劳动者达到发财致富的人,属于缺德者。对这类人不要希望他们去做什么慈善事业。只望他们的劣迹暴露之后受到应得的惩处。
  以社会道德为基础的慈善事业,是以自愿为原则的。社会、国家不可能命令大家都来举办慈善事业,都向穷人施舍。好比现在社会,水旱灾害频繁,捐助救济受灾人民,只能号召,不能强迫命令。对于那种“为富不仁”者,尽管他享受豪华,挥金如土,你也不能强使他拿出钱来做善事。现在有不少公司、企业的经理、老总,本单位职工工资发不出,退休者养老金拖欠几个月甚至几年,他照样出国“考察”,买别墅、高级轿车,他不犯法,你奈他何?所以,绝不可以将现代社会保障同慈善事业划上等号。
  有人说什么“慈善事业是社会保障的代名词”,“是慈悲行为”,这是不对的。
  社会保障是公民平等享受的权利,这里不存在恩赐或施舍,只有责任和义务。有的同志指出,不应将现代社会保障等同于慈善事业。我完全同意。不过,我也不同意社会保障是出于正义的说法。如果以重振社会风气,提高道德水平为出发点,应大力提倡正义,坚持正义。但是,仅仅依靠正义也解决不了社会安全的问题。现代社会保障是在社会成员间实行的互助、互济,是一种社会责任和义务。不论你有没有正义感,你都得依法参保、按规定缴费。而我们当前最迫切需要的社会保险法还没有出台。社会保障法治化离我们还有多远?
  解决欠缴养老保险费的问题,要加强社会保障的理论教育,作宣传动员,提高认识和觉悟。但对于顽抗者,不能依靠道德,而应诉

诸法律。我访法期间,法国社会部的官员告诉我:在法国,如果有哪个单位不缴纳社保费,下个月法院就会找他。
    统筹层次提高就是社会化水平提高
  制度不统一,条块分割、地区分割,要实现国民收入高度社会化的分配,是根本不可能的。我国现行社会保障制度的弊病,要害正在于此。
  仅以基本养老保险而论,时至今日,我们实行的还是以县市为单位的养老保险费用统筹。这种低层次统筹的弊病,国务院1997年发布的26号文件即已指出:基本养老保险制度不统一,企业负担重,统筹层次低,管理制度不健全。这种情况必须改变,要按照中央、国务院确定的目标和原则,“进一步加快改革步伐,建立统一的企业职工基本养老保险制度,促进经济与社会健康发展”。明确要求提高基本养老保

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