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行政审批制度透视

时间:2006-11-26栏目:管理科学论文

    一、行政审批:管制行政的制度典型
  行政审批是指政府为了达到某些自身所预期的目的,根据自设的标准,通过审查公民或法人的条件具备情况,决定是否允许其从事某种活动。我国的行政审批制度主要由行政许可(持续性的授权)、行政审批(一次性的授权)、行政登记(确认权利能力或行政能力)和行政认证(认证自然人的从业资格或法人的从业资质)四大部分组成,核心是解决“谁可以干什么”这一问题。行政审批制度的精神实质在于为政府主观中的公共利益而限制公民和法人从业的权利与自由,使公民和法人的社会实践活动(营利的或非营利的)符合于政府偏好的价值序列。它集中体现了管制行政的一些基本理念:①公民和法人并非天然地具有追求自身利益和幸福的权利,此种权利的获得毋宁说是法律授权(在实践中表现为政府授权)的结果。②公民和法人并不确知自己的利益所在,只要能够做到依权威之令而行,就可以经济有效地实现自己的利益,并增进他人及整个社会的福利。③政府是全知全能的,它具有完全理性、目光敏锐、理解力强,能够根据对所掌握信息的解读和研判作出前后一贯的选择,其选择总是能使社会效用或社会福利最大化。④公民和法人的目标函数必须与政府的目标函数相一致。政府的任何旨在维护根本利益的政策或努力都被认为是天然的或自然的“利国利民”。那么只有当公民和法人的目标函数与政府的目标函数相一致时,公民和法人的此种逐利行为才是正义的,从而被社会所相容。
  因此,行政审批制度与以管制为本质特征的全能统制型行政模式具有十分紧密的内生联系。它的建立并非像有些人所想像的那样是出于政府扩权、寻租的原始自利性冲动,而是有深厚的制度背景和理论基础。如果说,全能统制是我国建基于计划经济基础上政府行政管理的体制内容,那么行政审批制度则是此种政府行政管理的体制形式,后者的建构实出于前者的逻辑必然。行政审批制度是管制行政的制度典型。
    二、行政审批的价值预期
  1.避免资源浪费,保持总量平衡,促进产业结构合理化。
  政府作为一个权威中心,同时也是一个信息中心,它能够基于其对现有资源和需求的全面透彻性了解,编制一个括约整个经济生活的指令性计划,然后根据这一计划对企业、公民的个别性经济活动进行审批,从而确保资源的具体配置吻合预定的指令性计划,这样一来,资源总是恰到好处地向最需要的地方流动,需求也总恰如其分地得到满足,总供给与总需求保持平衡,产业结构也保持在一个合理状态。这是一种理想化的经济生活状况,需要理想化的条件,然而在现实中理想化的条件并不存在。
  我们并非一定要一个理想的市场秩序,其实只要有一个比较健全的市场秩序——确受保护的分立的财产所有权、自由的意志表示以及灵敏真实的价格机制——就能保证资源的有效配置与运用,保证经济总量的大体平衡,保证产业结构的动态性合理化趋向。
  2.控制经营风险,防止商业欺诈,避免恶性竞争。
  在长期实行计划经济的我国,控制经营风险、防止商业欺诈、避免恶性竞争的责任完全赋予了政府,而政府用以履行这一巨大责任的制度凭借就是行政审批制度。在行政审批制度的主张者看来,政府掌握着任何一个市场主体所无法想像也无法掌握的无比丰富的知识和信息,也拥有在众多复杂利益关系中进行精确的权衡比较和公正合理取舍的理性行为能力,它能够最大限度地消除不确定性因素,有效拒斥那些被认为不具条件或无责任能力的人进入市场,这样就从根本上控制了市场主体乃至整个社会的经营风险,并通过确保市场主体的行为能力和责任能力来防止商业欺诈现象的发生。而政府的审批从源头上保证了经济结构的合理性,从而使恶性竞争成为多余,纵然发生恶性竞争也能及时制止。
  然而,经营风险、商业欺诈、恶性竞争,从根本上讲是一种市场现象,是经济生活的不确定性、市场机制的不完善性本身造成的,只要实行市场经济,就有逻辑地产生上述市场现象的可能性,行政审批制度非但无助于消除之,反而有可能使之更趋激烈。
  第一,行政审批与经营风险,众所周知,经营风险来自环境的不确定因素及其不可预测性变化。行政审批却剥夺了直接栖身于市场环境的利益主体的自主决策权,使其无法动用所掌握的不为他人所知的地方性知识实现对风险的规避与控制;且审批者远离市场环境,对市场环境没有类似市场主体的切身感受。藉此之故,它所获得的市场信息虽然可能更广泛、更大量,但也必然是更抽象更滞后,失去了信息价值之所在的具体鲜活性,这反而给审批同意的经营项目带来巨大的经营风险。
  第二,行政审批与商业欺诈。
  消除商业欺诈的治本之策不是降低交易对象的流动频率,而是建立使人有恒心的产权制度和有助于交易信息传播的市场制度,如消费者投拆、信用登记、信誉调查和资质认证。有了这些自生自以的市场制度安排,交易信息的传递将十分迅捷普遍,任何交易人的第一次欺诈都将是他经营生涯的最后一次交易,利益主体惧此后果而抑制自己的欺诈冲动并转向注重诚信建设,以求交易的可持续性。行政审批制度则不然。它是一项非市场制度,它不当介入会破坏上述市场制度的作用。在审批制度下,市场主体交易权利的实现并不取决于其前期交易行为道德属性,而取决于政府意志。利益主体就没有兴趣和耐心去关心交易行为的合道德性,而是把自己的主要时间或精力(约占60%)以及相当一部分资源用于处理与政府各式审批机关的关系上。总之,政府部门的权力越大,企业面临的环境越不确定,坑蒙拐骗就越盛行。
  第三,行政审批与避免恶性竞争。
  在一个以私有产权为基础的市场经济中恶性竞争并不普遍,因为私有产权的利益损失和自由的市场出入机制是恶性竞争的硬约束。但是在公有产权下,就很容易形成所谓的恶性竞争。对于抑制这种恶性竞争,政府行使审批也是无能为力的。因为,在公有产权下,企业数量、经济产值都成了政府政绩的主要表现物,于是企业越办越多,远远超出市场需要。据说全国共有药厂6300多家,医药批发企业16000多家(超出医院数量)。如此众多的企业为求生存,怎能保证不出此恶性竞争之下策?此其一。其二,企业的成本、价格核算相当复杂,且我们据以生产某项产品的那个最低成本是我们要通过竞争去发现的东西,由此决定,从一般情形来讲,一个局外人是不可能对何谓“适当的”投资回报、何谓低价倾销作出客观判断。因此通过审批给出的价格很难说就是一个与市场机制形成的价格相近的公道价格,它虽然表面上抑制了生产者之间的竞争,但可能损害了消费者的利益,离开了消费者利益,也就没什么民族利益。因此,这实际上是一种更恶劣,后果更严重的恶性竞争。
  3.控制外部性,降低社会成本。
  政府审批的实践效果表明:行政审批并不是控制外部性、降低社会成本的理想制度安排。
  首先,行政审批是一项高成本的管制性活动。为了实施审批,政府需要设置机构,配备人员,提供经费。而行政相对人要自行或委托他人递交材料、开展寻租,这些构成了行政审批的经济成本。除此之外,行政审批还可能导致道德成本和社会成本。
  其次,行政审批使符合审批标准的外部性合法化。为了某种公共利益,政府在社会要求下针对某种市场交易行为的外部性制定一整套标准,据此标准对市场主体的交易申请进行审批,能够获得政府批准的交易行为具有了交易

的合法性。然而交易的合法性并不意味着交易行为外部性的消失,也不意味着交易行为外部性的合理化。但市场主体却可能因此而失去进一步控制外部性的兴趣和积极性。许多污染企业一旦交了排污费或达到政府规定的污染排放标准,为不至于进一步增大生产成本,确实没有激励再进一步治理污染或减少污染物的排放,这是严格的管制与严重的污染并存在的一个重要原因。
  再次,行政审批有可能驱使政府以审代管,以罚代治。在审批制度下,政府往往可能把复杂的管理工作简单化为审批和收费,以为只要按标准审批和收费,并对违规或超标的交易行为处以经济处罚就解决了交易行为的外部性问题,尤其当此种经济处罚与执法者自

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