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行政审批制度透视

时间:2006-11-26栏目:管理科学论文

身经济利益挂钩时,更易导致平时疏于管理,一俟违规行为出现则重施处罚,以求谋利。
    三、行政审批的逻辑后果
  由于缺乏行政审批方面的立法基础与司法控制,我国的行政审批无论是项目设置、程序建构,还是审批监督,都尚处于非法治状态,并产生诸多严重负面问题。
  第一,限制创业自由,抑制行为自主性,弱化社会的内源个体性活力。
  一个有权威而没有自由的社会,可以是一个秩序井然的社会,但绝不会是一个充满活力的社会。
  行政审批是政府管制系统里的重要制度安排,其实质是把对市场机会的把握、资源的配置——一种“本属个人的权利”转移给了政府。就此而言,任何一种行政审批都是对选择自由的限制,而选择自由恰恰是自由的最本质规定。一个人或者一个企业如果是不自由的,那就不可能有积极主动和负责任的心态,就不可能调动起他的所有潜能,就不可能对其所拥有资源作最佳分析判断和运用,也就不可能有被人视为“民族之灵魂”的创新。
  第二,导致权力腐败。
  政府不外是一批以某种名义合法地垄断着强制权的理性经济人的集合。由此决定了任何名义下的政府都存在腐败的可能性,体制的优劣就在于限制这种可能性转变成现实性的能力。
  行政审批制度是一种授权政府的制度,巨大的审批权在计划经济年代即已存在:仅仅因为缺乏交易对象和严格的控制机制而免于腐败。自从实行市场化改革,交易意识及行为模式迅速泛化并浸及政府行政管理。人们发现了权力的经济价值,于是在行政审批当事双方各自效用最大化的心理驱动下,权钱交易的寻租性腐败具有基于经济理性的逻辑必然性。因为这种交易对审批者和贿赂者来讲是个“帕累托改进”,而由寻租行为所引发的社会成本则会成为消费者的额外负担,这实际上是规制者与被规制者对消费者福利的共同剥夺。目前的行政审批制度及其内在缺陷成了有权者利用权力谋取私利的条件。各国的经验均表明:只要存在着政府管制,腐败问题就会随之而来;管制越多,腐败越严重,腐败问题越难解决。
  第三,破坏市场机制的作用。
  历史地看,市场机制的萌发和定型是一个缓慢发育的过程,其中政府的正当作用不是创制规则,而是确保市场本身所孕发的规则得到良好的遵循,或者说“确使那个调整产品生产和服务提供的机制得以正常运转”。然而行政审批制显然超越了政府的这一职能定位。①行政审批就内容而言是资源的权力配置,它深深地受制于政府的原则、价值偏好和目标函数,而政府的原则、价值偏好和目标函数又往往与社会、市场有别。一旦面临此种情况,政府就会打着维护公共利益或长远利益的旗号,利用强力压制社会、市场,破坏市场在资源配置中的基础性作用,使市场趋于萎缩。②在市场环境中,行政审批几乎与腐败相伴而形影不离,而以寻租为主要表现形式的腐败是公平竞争环境的最大破坏力量。它造就了一种以政府为圆心的差序性企业地位结构。③市场机制是依靠灵敏的信息传递发挥作用的,但审批制却阻断了市场信号与市场主体的直接联系,使之丧失原有的价值意义。当市场信号失灵,市场机制也就失效。因此,审批制度覆压下的市场不是真正意义上的市场,审批制度不革命,市场机制、市场秩序就断难建立。
    四、行政审批制度改革的原则构想
  随着社会主义市场经济这一科学概念的浮现,人们从市场经济角度对政府职能定位进行重新考察,提出了“转变政府职能”的改革要求。
  然而,审视各地行政审批制度改革实践不难发现,由于改革理论上的不透彻、行政审批的制度惯性以及既得利益和控制权收益的阻梗,目前的行政审批制度改革还存在不少问题。最主要的是目前的改革大多是应急型、浅层型和减量型的,改革偏向审批项目数量上的压缩,有的地方甚至玩起行政审批制度改革的数字游戏。
  导致行政审批制度改革诸多问题的原因是多方面的。但最主要的还是来自政府方面的观念制约、利益驱动和体制惯性。
  在此过程中,首先确实一些基本的价值取向是至关重要的,否则改革就可能异变为没有明确趋赴的盲动。
  第一,审批范围最小化。
  行政审批作为一种管理行为尽管还有其存在的合理性,因为市场主体追逐利益最大化的努力有时会损及公共利益,为此,政府必须通过审批规约市场主体的此种努力,为公共利益提供屏障。但必须明确的是,行政审批的适用范围必须最小化。凡不符合社会主义市场经济条件下政府职能定位的行政审批事项,不符合政、事、企分开的行政审批事项,妨碍企业的自主经营、妨碍市场的开放、妨碍公开公正竞争的审批事项,都必须坚决裁撤。另外,审批范围也不能由政府单方面主观确定,而必须立基于市场社会的内生要求。市场通过一个试错过程终将逐渐型构出一种妥适的制度安排。
  第二,审批程序最简化。
  行政审批往往直接关涉行政相对人的权利与义务,为此必须注重建立环节简省、侧重于保护行政相对人权利的行政审批程序,明确审批机关和责任人员,告知提交审批所必须具备的有关要件以及各个环节的法定逻辑次序和审批时限,建构有关审批的听证制度和申诉复议机制。
  第三,审批过程公开化。
  暗箱操作是现行审批制度的一大弊端,是滋生腐败的适宜条件。因此,铲除腐败的一剂猛药是审批权力运行过程最大限度地公开化,增强审批制度的透明度,尽力压缩审批机关自由裁量的空间,通过全方位全过程的监控,实现权力运行的规范化。
  第四,行政审批法治化。
  为了保障行政审批权的规范运用,就必须致力于行政审批的法治化,加强审批法律法规建设,通过严格的高层级的(省级人大和政府以上)立法程序设置行政审批事项,防止审批事项设置上的随意性。要依法确立审批主体、审批权限、审批程序、审批时限,保证行政审批的公正性和规范化。对除人大通过的审批法律之外的一切有关行政审批的抽象或具体行政行为实行司法审查。通过司法途径解除一切与宪法法律相抵触、与权利自由精神相悖反的非法管制行为,确保作为个人和社会活力之源的权利自主性。另外,还要建立健全行政审批的责任追究制度和全方位监督制度,明确审批部门和审批人员应负的责任,主办部门和直接责任人应对违法审批、以权谋私审批、过失审批及延误时间的审批造成的后果负行政和法律责任。唯有如此,规范化的行政审批才有最终的保证。


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