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利益集团与美国的对外政策

时间:2006-11-26栏目:国际政治论文

 在美国,长期以来,利益集团积极参与政府决策过程,尤其是在政府的对内政策上影响较为突出,在对外政策过程中的影响则不十分明显。然而自冷战结束以来,美国的利益集团在政府对外政策过程中的参与程度有所增强,影响也有所上升。本文拟从美国对外政策制定系统的结构性变化入手,客观地分析和评价利益集团在美国对外政策过程中的影响和作用。
  一、美国对外政策制定系统的结构分析
  美国的对外政策过程是美国国家政治过程的一个重要组成部分,也是一个十分复杂的过程。美国人罗赛蒂认为,关于美国对外政策进程的性质必须理解两个十分重要的观点,即它是异常复杂和非常政治性的进程。在这一过程中,有很多参与因素,包括政府内和政府外的各种因素。
  人们通常认为,美国的对外政策形成于政府高层,主要由总统做出决定。似乎总统大权在握,无所不能。然而事实是,在美国的分权体制下,在一个多元政治的国度中,总统并非能够完全独立地作出决定,他的权力受到来自各方的制约。
  首先,国家制定对外政策,需要掌握大量的信息情报;需要对准确、充分的信息情报加以分析。在紧急情况下,要求总统具有应变力,能够在短时间里作出抉择,这也需要以平时信息的积累为依据。在这一过程中,总统常常会感到所掌握的信息不足,需要帮助。这就为一些官僚、专家乃至掌握大量信息的利益集团参与对外政策的制定创造了条件。
  第二,在美国总统对外政策的制定过程中,他时时面对来自行政部门内部官僚集团的压力。美国的行政体制使每一位总统都必须面对稳定庞大的行政机构。这些机构中的官员长期任职,对自己长期承担的业务了如指掌。他们有自己的政策观点和政治倾向,在长期的职业生涯中培植了自主性。他们能够利用自己丰富的信息资源和专业能力去对政府的决策施加影响,甚至可以在实施政策的过程中阳奉阴违,抵制政府的政策。对这样的强势集团,总统绝不可掉以轻心。
  第三,美国总统还必须面对众多的利益集团。美国的利益集团,不仅积极参与美国的国内政治,参与美国国内政策的制定,同时,也从事着国际活动,直接或间接地影响着美国对外政策的制定。它们的政治参与,深刻地影响着总统外交政策的抉择,“影响了国家安全与民主之间紧张关系的演变”。(注:杰里尔·A·罗赛蒂:《美国对外政策的政治学》,北京,世界知识出版社1997年版,第2页。)
  总之,美国总统在对外政策的抉择中面临多重压力,正如托马斯·曼在《制定对外政策》一书中所说:“必须把总统与国会之间的冲突看作是多种因素的结果,它影响着美国在世界上的地位和国内的政治利益和政治进程。”曼得出结论:“毫不奇怪,今天的总统在美国对外政策方面不再处于支配地位。”(注:杰里尔·A·罗赛蒂:《美国对外政策的政治学》,北京,世界知识出版社1997年版,第408页。)
  尽管如此,从总体上看,冷战时期,美国总统所受到的限制还是较多地反映于国内政策的制定过程中。面对苏联的军事扩张,国家安全问题成为那个时期美国对外政策中最为重要的问题,安全事务成为国家外交事务中的主要内容。因此,国家在对外政策的过程中更多地强调整体性和有效性,一定程度上限制了各种成分的广泛参与。冷战时期,总统在外交权力的行使上常常能够游刃有余,对外政策过程也主要表现为精英模式。具体表现为:(1)对外政策的制定过程主要控制在行政部门手中,尤其是由白宫班子、国务院和五角大楼所垄断;(2)总统与国会两党领袖商讨有关对外政策问题,以求得国会对行政部门对外政策的支持;(3)行政部门就外交政策问题与政府外相关利益集团中的精英商讨,集团精英中有的是某一领域的专家,有的则从总体上关注美国的外交政策;(4)政府通过报刊、电视节目和其他媒体等争取民众对其外交政策的支持。诸种特征表明,在对外政策的制定过程中,总统和政府行政部门居于主导地位。国会、利益集团的精英居于附属地位。
  冷战结束后,美国的对外政策制定系统发生了结构性的变化,对外遏制政策的结束,使美国在制定外交政策时不再像以往那样具有一种整体的、战略性的眼光,美国政府在制定与国家关系相关联的政策时较以往有了更大的灵活性。后冷战时期,尽管国家安全仍然重要,但在一个时期里,美国人认为国家安全问题已不再成为美国对外政策中最重要的问题,对外政策的内容也由原来的安全问题向一些“软”的问题转移。世界全球化的趋势使许多新的问题成为对外政策中的新问题,如移民问题、毒品问题等,其中经济利益与民主化问题上升为美国对外政策中首要考虑的问题。外交事务中种种新问题的出现,模糊了美国对内政策与对外政策的界限,这种情况为社会各种因素、特别是为各种非政府组织和游说集团参与国家对外政策的制定,提供了机遇和有利的空间。随着在意识形态方面冷战思维的退却,美国人在对外政策问题上的分歧加大,社会各种利益集团也越来越多地关注与自身利益密切相关的对外政策问题,人们在许多问题上难以达成一致的看法。
  后冷战时期,美国对外政策的制定模式发生了根本性变化,由以往的精英主义模式转变为多元主义模式。决策过程更具有弹性,决策的参与性明显增强。它使美国总统在行使外交权力方面所受到的牵制也较以往有所加大。这一时期,美国政府对外政策制定过程的主要特征为:(1)国家政府的权力结构出现了重新配置的状况,一些权力从行政部门向国会转移,特别是外交决策权发生了某种程度的转移;(2)行政部门中涉及国家对外政策的机构增多。随着行政部门中经济部门的作用越来越重要,商业、财政和贸易部门在对外政策中的作用日益显著;(3)国会多元化的趋势增强,国会内的一致性减弱,反映了参与国家对外政策制定的公众范围的扩大;(4)参与国家对外政策制定的非政府组织和游说集团增多,这些集团希望国家的对外政策能够与它们自身的利益相一致。
  后冷战时期,美国对外政策制定系统逐渐从以往较为封闭的、由总统主导的形式,转变为一个更加开放、更容易产生争议的多元化系统。美国政府的对外政策制定系统也越来越类似于它的对内政策制定系统。
  二、利益集团与美国的对外政策过程
  与美国对外政策体系的结构性变化相伴随,当今美国试图影响国家对外政策的利益集团增多,利益集团在国家对外政策制定过程中的投入也大大增加。利益集团在对外政策制定过程中参与力度的加大,表明它在美国对外政策的制定过程中承担着一种新的角色。
  早在第二次世界大战前,美国的一些利益集团就十分关注国家对外政策的制定,尤其关注有关贸易方面的问题,但影响不大。20世纪40、50年代以后,情况有所变化。各种新老利益集团开始较多地介入国家对外政策的制定过程,并且表现出明显的反共和保守主义的倾向。这一时期出现了许多反共的团体,如国家安全与公共政策组织、退伍军人和军事支持组织、商业组织等等。此时期美国积极参与外交政策制定的组织有“卡内基国际和平基金会”、“外交关系委员会”、“福特基金会”、“洛克菲勒基金会”和“外交政策研究所”等等。其成员包括前政府官员、美国企业界领袖及一些科研人员。他们与政府结成联盟,通过政策研讨、出版著作和相互间的交流去影响美国公众。这一时期,美国的退伍军人和军界人士均是美国反共政策的积极支持者。如“美国军团”,“对外战争退伍军人联合会”,“海军联盟”,“美

国炮兵协会”等等,都极力主张国家加强国防建设,以武力解决国际问题。
  长期以来,企业界在美国政治中一直发挥着重要作用,随着工业现代化的进程,这种趋势更为明显。随着美国企业界在国外商业活动的迅速发展,企业界人士也越来越多地关注政府的对外政策。二战时期和冷战初期,一些企业界团体如“商会”、“经济发展委员会”、“全国制造商协会”均成为政府遏制政策的有力支持者。随着一些巨型厂商、特别是高新技术产业集团在国防生产中作用的上升,企业界在对外政策方面的影响也有所增强。一些大跨国公司与政府相互支持、相互依赖,双方的关系达到了相当默契的程度。正如美国通用汽车公司总裁查尔斯所言:“凡是对国家有利的,就对通用汽车公司有利,反过来也是如此。双方根本不存在分歧。”
  20世纪40年代至50年代,美国利益集团为美国政府的反共政策提供了重要支持,成为美国政府冷战政策的社会基础,它加强了美国政府在国外实施其全球战略的能力。这一时期,美国也有一

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