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试析美国国会的监督功能

时间:2006-11-26栏目:国际政治论文

  随着建设社会主义市场经济制度所需要的法律体系逐渐趋于完备,从第九届全国人民  代表大会开始,我国各级人大在继续推进立法的同时,对执法监督越来越重视。加强监  督功能成为了人大工作的又一个重点。迄今为止,我国学界对国外立法系统的研究偏重  于立法方面,对其监督功能的介绍和研究尚有不足。本文集中分析美国国会的监督功能  ,以期对我们现实生活中正在发展的立法监督有所借鉴和帮助。
  美国国会的基本功能有三项,即代表人民、制定法律、对行政和司法部门进行监督与  制约。[1]也有美国学者对国会的功能进行了更细致的划分,认为国会至少履行了六项  重要职责:代表、立法、形成一致意见、监督、阐明政策和给予合法地位。[2](P483)  不管如何划分,人们都承认对行政和司法部门进行监督是美国国会的一项基本功能。事  实上,英国功利主义哲学家穆勒和曾任美国总统的威尔逊就反复强调,在看待立法机构  的权力实践时,要更注意其对监督权的运用。[3](P2)
  所谓国会的监督功能是指:“国会必须持续地检讨行政当局是否有效地执行了国会所  通过的法案。”[4](P201)威尔逊写道:“严密监督政府的每项工作,并对所见到的一  切进行议论,乃是代议机构的天职”。[5](P167)
  从重要性的角度看,通过立法进行决策无疑是国会最重要的活动,但是就日常政治来  讲,监督是国会进行得最频繁的行为。从某种意义上说,立法是特定时刻的事件,而监  督是无时无刻不在发生的过程。
      一、国会监督功能的一般表现方式
  无论是理论上还是实践中,国会的监督和制约功能主要是针对总统及其领导的行政机  构的。本文也是在此意义上来探讨国会的监督功能的。
  具体地说,国会对行政部门的监督涉及五个方面的内容:第一,行政方面执行法律的  情况;第二,行政方面使用国会拨款的情况;第三,政府人员的从政行为;第四,行政  方面的机构设置;第五,行政方面的决策程序。[6](P468)
  国会拥有的宪法手段都可以用来履行监督功能,大致包括:立法权、财权(钱袋权)、  任命批准权(人事权)、条约批准权、弹劾权、调查权。此外,还有制定“日落法”的权  力,一度(1983年以前)还有立法否决权。
  1.立法权。
  立法权为国会的监督功能提供了基本的保障。所有行政机构中的部、署、委、局的设  立与撤销,以及其内部的组织结构,都是由国会立法明确规定的。国会可以联合决议的  形式批准或否决总统提出的行政改组计划。国会立法建立各政府职位并规定其权限,同  时规定担任各种职位的资格。此外,国会规定各级官员的薪金等级,决定哪些职位分别  由政治任命官员、高级文官或低级文官担任,确定差旅费标准、办公用品及设备的购置  费用等。
  所有总统和行政机构提出的立法倡议,都必须经国会审议并制定成法律才能实施。有  时国会还通过立法直接干预总统行使权力的方式。比如,1973年国会推翻了尼克松总统  的否决而通过了《战争权力法》,限制了总统发动战争的权力。又如,针对此前总统经  常擅自扣压国会已经批准的拨款的做法,国会在1974年通过了《预算与扣压拨款控制法  》(The  Congressional  Budget  and  Impoundment  Control  Act  of  1974),限制总统独  自决定扣压国会拨款的权力。[1](P369-370)
  2.财权(钱袋权)。
  就监督而言,国会的“钱袋权”可能是最有效的。从法律上讲,美国政府支出的每一  分钱都必须经由国会通过拨款法批准。
  如果国会不通过拨款法,政府机构就会因无钱运转而陷入停顿。1995年底和1996年初  ,因共和党国会议员与克林顿总统发生争执,拨款法迟迟未能通过,结果联邦政府的部  分机构两次关门,引发美国公众的强烈不满。
  国会的预算监督主要体现在预算授权法和拨款法的过程中,各常设委员会和小组委员  会要举行一系列听证会,要求有关行政部门的官员到会作证,说明上年度预算和各种联  邦项目的执行情况,并汇报下个财年的计划等等。出席官员必须回答议员提出的各种问  题。这种听证过程实际上是对政府各机构工作的年度全面检查。
  3.任命批准权(人事权)。
  根据美国宪法和有关法律的规定,总统提名任命的部分官员须经参议院批准。这种人  事批准权是国会制约行政当局的一个重要手段,不过,就对政府政策的监督而言,其作  用是比较间接的。
  每两年参议院都要审议10万左右的提名,不过其中大部分是军官,参议院的批准只不  过是例行公事。比如,1987—1988年,参议院受理总统提名89193人,批准88721人。[7  ](P296)
  在需经参议院批准的职务中,最重要的是内阁级部长、副部长和助理部长、驻外大使  、联邦各级法院法官(包括最高法院大法官)、法院的联邦执行官和联邦检察官。一般来  说,参议院对内阁部长的提名大都予以批准,迄今为止,总统提名的内阁级部长仅有8  人遭到参议院拒绝,但参议院对助理部长的提名则严格审查。当然,参议院对于批准最  高法院大法官的任命最为慎重,这一是因为大法官的职位特别重要,其某些决定会对美  国的宪政结构产生影响,而总统总是任命与自己观点相同的人为大法官,以期他的政策  能得到联邦法院的支持;二是因为与民选官员和政治任命官员不同,大法官是终身职,  非经弹劾并定罪不得被免职,因此,其政治作用往往长于一般政治官员。在美国历史上  ,大约有20%总统提名的大法官人选被参议院拒绝。[1](P371)
  参议院人事批准权的监督功能主要体现在两方面:一是通过拒绝提名或发出相应威胁  对政府的政策趋向加以制约;二是通过举行提名听证会,对候选官员

个人的政策取向加  以制约,有时候要求候选官员作出明确的政策承诺。
  4.条约批准权。
  总统与外国政府订立的条约必须经参议院批准,这也是美国宪法明确授予参议院的权  力。从理论上讲,条约批准权是国会监督政府对外行为的有效手段。但是,在实践中总  统往往通过与外国政府订立行政协定来绕过国会。根据美国最高法院的有关判决,行政  协定具有与条约一样的法律效力,而且无须参议院批准。因此,条约批准权的监督功能  是打了折扣的。
  自开国总统华盛顿时代以来,美国政治家就认识到条约与行政协定的不同。总统们越  来越多地运用这种不同来

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