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论村民自治组织运作中的权力冲突与对策

时间:2006-11-26栏目:中国政治论文

 村民自治组织是作为人民公社制度解体后的替代组织出现的。农村实行家庭联产承包  责任制后,人民公社对农村社会资源的掌握和生产经营失去了控制,人民公社作为集体  经济、社会与政治一体的基础坍塌了,人民公社制度已经无法履行它的职能。1983年,  中央政府决定实行政社分离,恢复了乡镇政府的设置,人民公社遂被乡镇政府所替代,  原公社范围内的“公社、大队、生产队”的三级体制也不复存在,大队权威失去了合法  性的基础,过去的行政命令和指挥已经失灵,于是村一级就出现了许多无人管,大队干  部想管又管不了的事情,农村出现了一定程度的无序和混乱状况。由于家庭联产承包实  行的是双层经营体制,作为土地的集体所有者主体不能出现缺位。正是在这种背景下,  一部分地区的农民创造了自己管理本村公共事物的组织形式:村民委员会。村民委员会  一出现就被中央高层人士所肯定,随即被载入宪法,作为农村居民居住地区设立的“基  层群众性自治组织”。1998年11月,全国九届人大常委会第五次会议通过的《中华人民  共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)规定:“村民委员会是村民自我管理  、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、  民主监督。”从组织形态上看,农村基层组织已经完成了权力的转变,但是在实际运行  过程中,乡镇政府的管理和基层党支部的直接领导机制依然在发挥重要作用,甚至在有  些方面居于主导地位,从而引起村民委员会组织运作过程中难于避免的权力冲突。从事  农业管理部门的权威人士也承认:“现在一些地方的村委会和村党支部关系不协调,个  别的甚至矛盾尖锐,既影响村里工作,又损害支部,村委会的形象。”(注:《农村工  作通讯》,2002年第3期,第4页。)这种不协调妨碍了农村基层民主的实现,挫伤了农  民的政治热情,也成为我国农村村民自治运动进一步发展的障碍。本文试图从村民自治  与党支部的领导、村民自治与乡镇政府的管理产生的权力冲突进行分析,探讨村民自治  组织存在的问题与解决这些问题的对策。
      一、民选的村民委员会依法自治与村党支部坚持党的领导核心地位之间的权  力冲突
  诞生于20世纪80年代的村民自治,被称为“现阶段中国农村治理的重要方式之一”(注  :徐勇:《中国农村村民自治:制度与运行》,华中师范大学出版社1997年版,第4页  。)。村民自治委员会是农民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,  它由群众根据自己意愿民主选举、民主管理,主要职权是办理本村的公共事务和公共事  业,调解民间纠纷,协助维护社会秩序,向人民政权反映村民的意见、要求和提出建议  ,支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济,承担本村生产的任务和协  调工作,促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。村民会议是村民自治的最高决  策机关。村民自治相对于人民公社时期的生产大队来说,其最大的特点是“主体的群众  性”(注:吴大英、杨海蛟等:《有中国特色的社会主义民主政治》,社会科学文献出  版社1999年版,第291页。)。村民是农村的主体,一切权力应属于村民。村民通过村民  委员会行使其村务管理权,把当家作主权利落到实处,它的权力不是来源于上级行政部  门的授予,而是产生于社会最基层的村民群众,真正体现了民权。
  但是根据《村组法》规定,农村党支部是“中国共产党在农村的基层组织,按照中国  共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治  活动,直接行使民主权利”。这就规定了农村基层党支部在村民自治组织中的核心领导  地位,村民自治委员会是在党支部领导下进行工作。从理论上分析,党支部依照宪法和  法律,支持和保障村民开展自治活动,直接行使民主权利是不矛盾的。但是实践上在以  党代政的传统体制影响下,导致基层农村组织中的权力“二元制”:来自于上的执政党  的执政权力和来自于下的村民民选的权力,形成农村基层组织中的权力冲突。长期以来  ,我国农村政权结构形式虽是“二元制”,但在具体运作过程中往往是“一元化”,党  组织是农村最高领导者,又是农村最高管理者。在计划经济体制下,农业生产一直是从  上到下的计划安排,党组织主要是保证上级下达的计划任务的落实和完成。农民都是人  民公社的社员,没有也根本不允许存在有自己的利益。虽然有人民公社、生产大队、生  产小队的行政组织,但都是在公社党委、大队党支部的领导下进行管理的。农村实行生  产联产承包责任制后,农民相对成为多元的利益主体,他们通过民主形式,选举自己信  得过的村委会领导,借以保障和维护自己的利益。中国共产党代表了最广大的人民群众  的根本利益,在实行村民自治后,党在农村基层组织应该保障农民的民主权利得到实现  ,领导和监督村委会依法履行职责,实现农村稳定,逐步率领农民走向共同富裕。但是  在实践上,计划经济体制形成的党政不分,以党代政,农村党组织实际上成为党政一体  的行政组织,这种体制惯势,仍严重存在于村民自治后的村民组织中,使民选的村委会  徒有虚名。
  民选权力与党支部领导权力的冲突表现在以下方面:
  第一,在实际的村务活动中,党支部居于中枢地位,支部书记是决策中心,对村里大  小事务负总责。村民自治的本质意义在于还政与民,当政府确定试图通过选举重新认定  基层干部权力合法性的时候,一种新的村庄内生的、由村民选举所形成的权力关系出现  了,这种自下而上的权力在进入实际运作时,必然与宪法规定的由上而下的权力发生冲  突。在村庄内部,代表自上而下的权力体系的主要是党支部书记,代表自下而上的权力  体系的是村委会主任,两种权力体系的纷争往往是在书记与主任之间展开。
  由于村委会以民选的形式产生,村委会的权力合法性有了更广泛的民

意基础。党支部  为核心甚至包揽一切的格局开始松动,甚至受到直接挑战,村委会主要成员往往会依据  法律,要求属于自己的那部分权力。这些权力都是实在的具体的。一是财产管理权。集  体资产管理权、土地、村办企业等发包权。在土地的第二轮承包中,有的地方新产生的  村主任撇开党支部自己组织发包事务。二是财务管理权。核心是报帐的签字权。过去通  常是书记签字报帐,为解决权力纷争,有的县市政府公开发文,明确要求必须是支部书  记和村主任共同签字才能报帐。三是人事安排权

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