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善治理论与中国地方治理

时间:2006-11-26栏目:中国政治论文

  分权治理和善治理论是当前社会科学的前沿理论之一。1989年,世界银行首次使用“治理危机”(crisis  in  governance)一词,此后,治理便被广泛运用于政治发展研究中,特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。所谓治理,按照全球治理委员会的定义,是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。治理并不必需由代表权威的政府和国际组织排他性的加以实施,私人公司、公司联合体和非政府组织都可参与其中。[1]换言之,“现在政府的一些治理职能,正在由非源自政府的行为体所承担”。[2]而所谓“善治”(good  governance),则是指民间和政府组织、公共部门和私人部门之间的管理和伙伴关系,以促进社会公共利益的最大化状态。衡量善治的标准可以概括为合法性、透明性、责任性、回应性、参与、有效性等六个方面。[3]无疑,这种新的政治治理模式和衡量治理成效的规范性标准为分析中国当代政治发展、地方治理提供了可资利用的学术资源和理论框架,提供了一个比较性的参照系数。本文试图描绘在此理论观照下的中国地方治理图景,并在此基础上探讨该理论的使用边界和适用性问题。
      一
  随着中国社会结构的巨大变迁,尤其是单位体制的逐步解体,社会流动性的增加,在行政化力量束缚下的社会逐渐浮出水面,这表现为私人经济、私人部门和各种民间组织力量的日益发展壮大并发挥愈来愈大的作用,陌生人的社会关系逐步被“关系社会”所代替。就地方治理而言,作为行政主导或地方治理主体的地方政府在逐步转变自己的角色、定位,以与新的社会现状和情势相适应。由此,在政治国家与公民社会、公共部门和私人部门之间形成一种相对独立、相互合作的新型结构关系模式。当体制外因素对地方公共事务与活动的参与、渗入增加时,对地方政府主导型的社会制度变迁模式无疑是提供了参考性、建设性的多向选择,也为地方治理方式和治理过程注入多元的、更为合理的因子。
  何增科在《治理、善治与中国政治发展》一文中总结了当代中国在社会治理中取得的巨大成就。按照善治的标准,作者逐项列举了这些成就。比如,在合法性方面,作者列举了有基层村委会选择制,地方农村党支部“两票制”选举,甚至有些地方实行乡镇党政领导的民主选举;在透明性方面讲到了村务、镇务、厂务、警务、检务公开,人大会议旁听制度,政府上网工程等;在责任性方面列举了对行政机关各种监督机制的逐步完善;在回应性上列举了一些地方开通了市长热线,警务系统110,干部接待日,下访制度等;在参与性方面列举了各种制度化参与渠道;在有效性方面则有机构改革、审批制度改革等。[4]总之,依照善治标准,作者认为中央政府和地方政府在政治治理过程和行政管理体制改革方面取得了重要进展。但这篇文章的一个突出特点是以政府作主导性的叙述对象来描绘中国的政治治理和政治发展。而且,作者更多的是一种静态化的描述与刻划。但治理或善治,绝不应该仅仅是单方面行为,而应该是一个互动的过程。“治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。”[5]
  与上述对中国政治治理或善治的乐观态度不同,古德曼在一篇文章中对中国的地方治理提出了质疑。他这篇文章主要是对解释中国政治变迁的“中心——边缘”框架提出质疑,主张关注中国自身的幅员、规模、多样性的问题,但文中对中国的地方治理问题,也明确认为,“省级政治掮客既不属于中央,也不属于地方”、“各省利益主要不是通过社会,而是通过国家形成的”、对那些社会经济类型的企业家(本有可能造就新的地方势力),“要么都有党国社会背景,要么基本上被纳入了党国活动范围之内……他们一般都与地方政府建立紧密合作关系”。[6]作者表明,中国的政治治理或者说地方化过程是有限的,中国的公共事务依然是围绕中央政府或者说围绕一个中心单面的进行,而不是多元化的分担和共同参与过程,各种体制外力量依然必须被纳入到体制内才能展现其力量和身份,更不用说各个行为主体平行化的治理参与了。
  那么,在现当代的中国语境下,中国的地方治理或地方化过程究竟发生了怎样的变化?出现了怎样的景况?这种变化和景况具有怎样的中国特色?是否就意味着中国的地方治理是朝着善治的模式在进行?如果不是,问题出在哪儿?进一步讲,可利用的空间或者说限度有多大?
      二
  马丁·利普塞特在比较了二战后世界各国经济发展与政治发展的关系后,指出,“经济增长虽只是民主化的因素之一,但显然是举足轻重的一部分。如果说我们还不能假定经济增长对鼓励政治多元是机械的决定性,我们也应承认,国家如果能够提高公民生活水平和教育程度,便为民主结构打下了基础,使争取民主的努力制度化和合法化的可能性增加。”[7]治理和善治理论意味着政府与公民之间积极而有效的合作,意味着公民促使政府并与政府一起共同形成公共权威和公共秩序。因此,民主政治是治理和善治理论的题中应有之意。没有民主政治作基础,善治与否是要打折扣的。
  随着中国市场化发展和非国有经济的迅速增长,中国地方政府的合法性基础的确发生了相应变化。地方社会经济增长成为政府合法化、正当性的来源之一。“在新的历史条件下,地方政府逐渐转向通过发展地方经济,为地方人民提供广泛的社会福利,来获得地方人民的支持与认可,形成所谓的‘政绩型合法性’,作为国家机器的重要组成部分的地方政府和地方社会之间逐渐由强制性的统属关系转化为交换性‘社会契约’关系。”[8]这种合法性基础的改变不仅意味着垂直控制模式和管理架构下地方政府作为中央政府代理人角色向地方利益代表的巨大转变,也表明地方经济社会组织团体逐步拥有自己的自由活动空间,有了相对独立的身份与地位。如此一来,中国的政治体制及作为其运作基础的社会结构也在发生深刻变化:一方面,这些以市场为导向的新兴力量会要求新的规则和制度结构,以保护和扩展自己的利益;他们逐步形成独立的存在空间和力量,为民主政治秩序的基础提供了可能。另一方面,在地方决策中,这些力量的存在可能使公共政策的制定和执行模式发生了基本变化,由互动的相互调整的模式取代单向的、垂直命令式模式。
  然而,经济增长和社会结构变迁并不意味着中国具备了善治的基本条件。从一定意义上讲,“善治”理论是一种扩展性概念。它不仅意味着治理主体和治理范围的扩大,治理方式和手段的多元化,它也表明一种价值取向上的变化或者说治理理念上的变化。因为它内含着对“权力归属政府”的假定的否定或者说质疑。因为“善治”作为对国家失效和市场失效的补充的一种治理机制,是在政府与市民社会间相互合作达成共识的一种状态。其中体现的参与与合作不是一般的民主机制理念中所包含的以政府为主导的、对社会多样性成分的吸纳、接收,而毋宁是平行的、各以主体身份而存在的合作与对话机制和模式。这里体现的哲学理据有点类似于哈贝马斯的公共领域概念。即,各个平行主体就某项共同关切的公共利益或公共事务彼此协商、对话与合作,在公开、公正、平等、开放的原则下参与和管理公共事务,以期达成共识。[9]换言之,它要求各个主体性

力量的成长与自主,特别是要求市民社会(civil  society)的出现。[10]“没有一个健全和发达的公民社会,就不可能有真正的善治。”[11]然而,在现当代的中国,市民社会的发育与成熟与否是受到质疑的。
  20世纪90年代初,邓正来和景跃进最早把西方的市民社会理论系统的引入到中国的知识界中。然而就他们对此理论的引介而言,也只是从西方本土化的内在规定性以及中国引进此概念的学理资源意义角度以及国家和市民社会在未来的发展中如何实现二者的良性互动进行的梳理、论证和展望,[12]至于此理论在中国语境下的具体量化分析、追寻并对应和观照中国的现实,则并不在他们的讨论之列或者说议论较

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