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双重赋权:中国行业协会的基本特征

时间:2006-11-26栏目:中国政治论文

  行业协会作为市场经济发展的必然产物,他是市场经济主体为了表达自身的愿望与要 求,维护共同的经济利益和社会利益而组成的行业自律性、非营利性的社会团体法人, 他具有协调市场各行业主体的合法利益、提高市场配置资源的效率和维护市场经济运行 秩序的功能,是市场经济体系的重要组成部分。中国加入世界贸易组织之后,行业协会 在中国社会发展中的地位越来越突出,尤其在反倾销、反补贴起诉和应诉中的作用也越 来越重要。这样,就有必要从理论上继续深化对行业协会性质、职能、运行规范和管理 体制的研究。而且,在行业协会内部性质、职能配置、管理机构、运行规范等一系列要 素当中,职能配置相对而言显得尤其重要,他在一定程度上决定了行业协会发挥作用的 高低强弱,影响着行业协会的结构安排与整体运行机制。因此,更有必要在对行业协会 权力来源进行一定探讨的基础上,根据中国国情和客观状况,概括出中国行业协会双重 赋权的基本特征,并在此前提下,有针对性地比较法律法规中的职能规定与客观事实上 的职能规定,使行业协会发挥出市场经济所需要的、不可或缺的作用,构建起政府、市 场和社会三者有机和谐的统一体。
      一、行业协会出现的时代背景与路径依赖
  改革开放以来,私营企业和国有企业有了一定的自主权,政府也从管不了、管不好的 事务中逐渐退让出来,放权、还权于企业和社会。在这样的时代背景下,私营企业、国 有企业和三资企业都需要依靠组织的力量来维护行业利益,拓展企业的发展空间,政府 也需要把放权、还权的职能转移给相关的组织。由此,行业协会为满足政府、企业和社 会需求应运而生,逐渐展示其在政府、企业与社会三者之间不可或缺的主体地位,发挥 出应有的社会中介组织的作用。
  不过,中国行业协会的出现,如果从动力源作为分析的一个视角,可以分为三种基本 路径:一是企业自主推动的行业协会;二是政府主导推动的行业协会;三是政府与企业 合力推动的行业协会。(注:不同学者有不同的归纳,以下三种观点为代表:一说是有 两种生成途径,指自上而下的官方途径、自下而上的民间途径。一说是三种生成途径, 指自上而下、自下而上和外部输入。一说是四种生成途径,指体制外途径生成、体制内 途径生成、体制内外结合产生、法律授权产生。)
  由企业自主推动的行业协会,一般来说,既与工商联的活动有较大联系,又与市场经 济发育程度密切相关。中华全国工商业联合会成立于1949年8月,又称中国民间商会, 全国各地都相继成立了工商联。各级工商联既是参政议政的人民团体,又是具有多种服 务职能的民间商会,依靠同业公会和行业商会加强当地非公有制企业之间的联系,促进 非公有制经济的发展。但仅仅有工商联组织还不具备促进行业协会持续发展的充分条件 ,还需要有私营经济发育良好的必要条件。私营经济发展较快的地区,往往是市场经济 发展成熟较快的地区,企业与政府没有严格的依附关系,企业完全拥有生产、经营、销 售的自主权。但企业在发展过程中,碰到同行业内部价格上的相互倾轧与产品质量问题 时,企业组织出于维护自身利益和市场秩序的需要,被迫产生组建行业协会的冲动。市 场经济较发达的沿海地区逐渐由企业自主地发起组织了一些行业协会,尝试着用行业自 律的方式规范市场行业秩序。显然,在这种背景下所成立的行业协会,其动力源就在于 企业本身,其他的因素,如政府提供帮助或指导仅仅是动力源的外部因素。在广州、深 圳特区、温州、厦门、上海、青岛等沿海地区就涌现出一大批由企业真正自己发起的组 织。当然,这种由企业自发形成的行业协会,不仅仅出现在沿海地区,也零星地出现在 内陆地区。同时,值得引起人们重视的一个问题是,这些自发组织不仅仅体现在工商领 域,还出现在农业领域。如北京市平谷区大枣协会,就是一个由农民荒山开垦小组发展 起来的农业专业技术协会。
  政府主导推动的行业协会,有可能在计划经济的特殊时期出现,但出现数量较多的时 期应该是市场经济阶段政府职能转变时期。建国初期,考虑到国内外形势的需要,1952 年成立了中国国际贸易促进会,简称中国贸促会,又称中国国际商会。他对内是政府机 构,对外是民间团体。这是建国后最早的由政府推动成立的行业协会。1978年到1984年 间,随着以扩大企业自主权为主要特征的企业改革的深入,针对部门管理各自为政的状 况,我国开始借鉴国外行业协会的经验,1980年经国务院批准成立中国包装技术协会和 中国食品协会。这是政府推动行业协会的起步阶段。不久,政府与企业间的行政隶属关 系越来越松动,大量的行业协会应运而生,特别是党的十四大提出建立社会主义市场经 济体制目标之后。1993年国务院机构改革时对工业管理体制进行调整,将专业经济部门 改为三类:一类是经济实体,不再承担政府管理职能。如撤销航空航天工业部,组建中 国航空工业总公司和中国航天工业总公司:一类是保留或新设的行政部门,主要职能是 行业规划、协调、监督与服务;一类是行业总会,作为国务院的直属事业机构,代行政 府行业管理的职能。轻工业部和纺织部改为中国轻工总会和中国纺织总会,主要职能是 搞好行业规划,实施行业政策,进行宏观指导和为企业提供服务。1997年国家经贸委又 在上海、广州、厦门、温州四个城市进行行业协会试点,1998年国务院机构改革时,将 煤炭、冶金等九个部改为九个国家局,2001年又将九个国家局分别组建、改组成相关综 合性行业协会,原国家局的行政管理职能由国家经贸委承担。
  通过机构改革与职能调整,大大削减专业经济管理部门,使专业经济管理由过去偏重 条条性的部门管理向偏重综合性的行业管理转化。这样,从政府职能中逐渐剥离出一些 职能转交给行业协会,使行业协会在政府的主导下得以产生。
  政府与企业合力推动的行业协会,不像企业自主推动和政府主导推动动力源那样单一 ,而是在行业协会的组建过程中,政府与企业都倾注了大量的精力,很难分清到底是企 业还是政府哪一方起了主导作用,可以说是企业和政府合力推动的产物。温州烟具协会 成立之前,打火机业管理混乱,出现无序竞争。面对这种状况,鹿城区着手对打火机行 业进行有效地治理整顿,区政府适时引导,组建烟具协会,并得到政府企业审批、产品 质量检测、制定最低保护价、行业内部新产品维权等职能的授权。烟具协会承担这些职 能后,有效地整顿市场秩序,应对反倾销和技术壁垒保护的挑战,促进了当地烟具行业 的发展。
  但不论是企业自主推动,还是政府主导推动和政府与企业合力推动的行业协会,都说 明这样一个事实:只有市场经济的有序发展,只有企业和政府真正需要行业协会的时候 ,才能使行业协会真正发挥他的积极作用。事实证明,在中国,行业协会的出现,不是 像西方那样仅仅是满足企业的需要,组建行业协会的过程是企业的自愿选择过程,而是 在或者满足企业需要,或者满足政府需要的过程中,才有产生组建行业协会的冲动。不 论是企业的冲动还是政府的冲动,都是合理性的行为。因此,仅仅用企业自主的一种标 准来衡量行业协会的形成可以说是不合乎中国客观现实的。(注:这可以从行业协会定 义中的“自愿”这一特性中反映出来。在中国,对企业来说,不论是自愿的,还是不自 愿的,其结果都是一样的,行业协会诞生了

。因此,不能用西方的企业自愿性来简单地 套用中国的情况,应该从中国的实际状况出发来分析与西方存在着不同差异的社会政治 现象。目前,不少定义包括行政管理法规和地方性法规都提到“自愿性”,他恰恰反映 的是中国实际状况的一部分,而不是全部。笔者认为,“自愿性”不能反映中国行业协 会的全部,因此,不能将此概括为行业协会的基本特点。《温州市行业协会管理办法》 (1999年)规定:行业协会是指由同一行业的企业、个体商业者及相关的企事业单位自愿 组织的民间性、自律性、非营利性社会团体法人;《上海市促进行业协会发展规定》(2 002年)第二条规定:行业协会指由同业企业以及其他经济组织自愿组成、实行行业服务 和自律管理的非营利

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