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“三位一体”的伟大变革对邓小平政府改革理论的再认识

时间:2006-11-26栏目:邓小平理论

【关 键 词】邓小平理论/政府管理体制/变革 
【 正 文 】 
十一届三中全会前夕,邓小平对即将开始的社会主义改革问题作出了总体构想。他的构想紧紧围绕解放和发展生产力这个中心问题展开,形成了由以下三个互相连接、互为因果、密不可分的环节构成的有机整体:(一)进行政府管理体制改革,“改变工农业企业的管理方式和国家对工农业企业的管理方式,使之适应于现代化大生产的需要”[1](P135);(二)改革的中心环节是“扩大厂矿企业和生产队的自主权,使每一个工厂和生产队能够千方百计地发挥主动创造精神”[1](P146);(三)学习资本主义国家某些好的东西,如搞市场经济的经验,社会主义搞市场经济在“方法上基本上和资本主义社会的相似”[1](P236)。这就是政府管理体制改革、企业制度改革和建立市场经济体制“三位一体”的改革构想。 
通过二十多年的改革实践,人们深深地认识到,政府管理体制改革、企业制度改革和建立市场经济体制的确是相辅相成、互为因果的有机整体。这三项改革的中心是改革工农业企业的管理制度,通过这项改革使工农业企业成为独立自主的经济主体,建立起适应现代市场经济的经营机制,这是直接解放生产力的重要环节。为了实现这一改革目标,必须改革政府管理体制,实行政企分开,使政府由经济主体变为服务于经济的政治主体,这是实现生产力解放的政治保证。而建立市场经济体制则是企业制度改革和政府管理体制改革赖以展开的基本依托,也是这两个管理体制改革所要接近和达到的制度性目标。没有这个依托,前两项改革就会成为空中楼阁,没有了落脚点,同时改革也会因失去目标而出现混乱甚至夭折。因此,建立市场经济体制在整个改革链条中,是进行政府管理体制改革和企业制度改革的不可缺少的支撑点,是改革目标能否实现的关节点。 
目前中国的改革正在加速实现三个转变:即从允许市场发展到适应市场发展的转变,从向企业放权到维护企业权利的转变,从政府简政放权到重塑政府的转变。这三个转变的完成标志着中国政府管理体制转轨的最后实现。 
一、允许并适应市场发展与政府管理体制改革 
十一届三中全会以前,由于长期以来对社会主义的理解存在着某些理论上的偏差,特别是由于“左”的错误的影响,我们一直把计划经济作为社会主义的基本经济制度。虽然在八大前后,党内一些领导同志根据我国生产力发展水平的实际状况,提出了“以计划经济为主,以市场经济为辅”的方针,但是在指导思想上一直把市场经济当成是补充和调节经济的权宜之计,把计划当成高级形态的社会主义经济运行机制,沿着不断加强政府控制和计划管理,限制市场甚至消灭市场的路子进行经济建设,结果限制了生产力的发展。从十一届三中全会到十五大,中国共产党在总结历史经验的基础上,进行了近二十年的改革探索,逐步确立了经济体制改革的目标,这就是建立社会主义市场经济体制。但是,这一改革目标的建立经历了一个由先在局部领域尝试,后在全国范围铺开,由允许市场发展到自觉适应市场发展的逐步成熟过程。 
首先是党的十一届三中全会对我国原来的高度集中的计划经济体制进行了深刻的分析,提出“对经济管理体制和经营管理方法着手认真的改革”的基本思想。在农村,某些地区的农民和基层干部自发地实行了“包产到户”。这一过去曾经被当成资本主义批判的现象又在党内引起轩然大波,引起了姓“资”姓“社”的争论。 
1984年10月,党的十二届三中全会通过了《关于经济体制改革的决定》,(下文简称《决定》)提出了关于社会主义商品经济的理论,初步突破了“左”的经济理论把计划经济同商品经济对立起来的观念,确定社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济,而不是产品经济;商品经济的充分发展是社会经济发展不可逾越的历史阶段,是实现现代化和生产社会化的必要条件;计划经济和商品经济,不是相互排斥的,而是相互统一的,社会主义商品经济的发展必将加强和完善国家对社会经济活动的宏观指导、调节和管理。 
《决定》首次提出改革的中心环节是增强企业尤其是国营大中型企业的活力。围绕这一中心环节将进行两个方面的改革:一是政企分开,实行生产资料的所有权和经营权的分离,使企业真正成为自我发展、自我完善、自主经营、独立核算、自负盈亏的经济主体,建立新型的政企关系;二是简政放权,打破传统管理体制“条块”分割的管理格局,把“条块”管理变成行业管理,特别是调整中央和地方的关系,更好地发挥地方的积极性和主动性。 
《决定》还提出了新体制下政府应该具备的新职能,即在无产阶级和全体人民掌握了国家政权以后,领导和组织经济建设就成为国家的一项基本职能。但是,过去相当长的时期内政企不分,企业成了行政机构的附属物,中央和地方政府包揽了许多本来不应该由它们管的事,而许多必须由它们管的事又未能管好。因此,按照政企职责分开、简政放权的原则进行行政管理体制的改革,在《决定》精神指引下,政府采取了一系列由上至下的放权让利和简政放权措施,于1983—1986年进行了第一轮机构改革。在精简机构的同时,开始注意到政府职能转变的问题。 
但是,《决定》仍然没有完全摆脱只有计划经济才能反映社会主义制度的本质的“左”的思想影响,还没有完全接受邓小平关于计划和市场都是手段,都可以为社会主义服务的思想。《决定》肯定了社会主义可以搞商品经济,但没有认识到商品经济只是市场经济发展的初级的不发达形态,市场经济则是商品经济的高级的发达形态,应当建立社会主义市场经济体制,发挥市场配置社会资源的基础性作用。所以,这一时期的改革链条是三缺一,市场经济的培育并不完全是自觉的,带有很强的盲目性和保守性。在放开市场,搞活经济的同时,没有及时加强政府的宏观调控机制和市场规范化管理,使市场的发育存在着严重的畸形。同时,在这一时期围绕搞活企业实行的承包责任制也存在着一定的局限性。企业承包责任制在本质上解决的只是经营方式,而不是产权关系,政府通过所掌握的企业的所有权而享有对企业经营方针的最终决定权,仍然保留着主导企业经营活动,干预企业经营自主权的直接权力,企业仍然没有成为独立的经济法人和市场主体,没有从根本上解决政企分开的问题。由于以上两方面的原因,这一时期的行政改革虽然在一定程度上考虑了政府职能转变问题,但在实际操作中,并没有把转变职能作为重点,而是把主要精力放在权力的放收,机构人员的增减上,从而造成政府机构“精简—膨胀”的第一次循环,仅国务院行政部门就由1984年的61个增加到1986年的72个,行政改革处于踯躅不前的局面。 
虽然《决定》的指导思想与邓小平建立社会主义市场经济体制的思想存在着一定的距离,但它毕竟向着冲破传统社会主义经济理论的樊篱和正确认识社会主义市场经济前进了一步。人们透过搞活市场所带来的经济发展和政企难分造成的困境进一步加深了对市场经济的认识。 
二、建立“计划与市场内在统一的体制”与政府管理体制改革 
十三大召开以前,邓小平针对于人们对市场经济的模糊认识,再一次指

出,不要再讲计划经济为主了,“为什么一谈市场就说是资本主义,只有计划才是社会主义呢?计划和市场都是方法嘛。只要对发展生产力有好处,就可以利用。它为社会主义服务就是社会主义的;为资本主义服务就是资本主义的。”[2](P203)邓小平的讲话对统一思想,正确认识计划与市场的关系起到了有力的促进作用,推动了思想认识上的又一次飞跃。因此,十三大报告中没有再提以计划经济为主的传统观点,而是用了“社会主义有计划商品经济的体制,应该是计划和市场内在统一的体制”,“计划和市场的作用范围都是覆盖全社会的

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