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大城市社会建设的组织结构亟待改革创新

时间:2011-2-5栏目:国家行政管理论文

大城市社会建设的组织结构亟待改革创新
  
  口鲍宗豪
  
  内容摘要当前,中国的大城市较为普遍地存在计划经济时期全能型直线性政府的组织结构问题,尽管其在资源统筹、组织动员、危机应对等方面具有明显优势,但已不适应社会矛盾凸显期社会建设的需要。而要改变大城市社会建设严重落后于经济建设的局面,一个关键的改革创新举措就是改变全能型政府的组织结构,构建矩阵式类行政组织的大城市社会建设的组织结构,突出综合科学决策、统筹协调、服务管理和引导培育职能,实现组织类型、组织管理对象、组织职能、组织决策和组织运行的创新。关键词大城市社会建设矩阵结构全能型政府作
  
  者鲍宗豪,上海华夏社会发展研究院院长,华东理工大学人文科学研究院教授、博士生导师。(上海:200237)
  
  当前,中国的大城丕较为普遍地存在计划经济时期“全能型”政府的组织结构问题。“全能型”政府组织结构的职能是一种直线性的职能制,该职能制有五大惯性:垂直型组织结构的惯性、内部协调的惯性、行政命令的惯性、突击行动的惯性、行政层级考核的惯性。直线性职能制的政府结构,在资源统筹、组织动员、应急反应、危机应对等方面具有明显的优势,但是它不适应社会矛盾凸显期的社会建设的需要,亟待进行改革与创新。
  
  当前,要改变我国大城市社会建设严重落后于经济发展的局面,一个关键的改革创新举措就是:通过构建“矩阵”式社会建设组织结构,来改变大城市“全能型”政府的组织结构。
  
  组织结构是一个组织的载体和支撑。一个组织要高效率运转,必须有一个分工明确、责权利清晰、流程顺畅而且能协作配合的组织结构。我国大城市社会建设亟待解决的就是其组织架构(结构)问题。随着市场经济的深入,尤其是在党的十七大提出加强社会建设的背景下,如何形成适应覆盖“全社会”建设与管理的组织框架,可以说是至今未解决的一个突出难题。“全能型”政府,政府再大、再强,也覆盖不了“全社会”的建设,不可能解决全社会的管理;社会组织再发育、再成熟,也不能覆盖“全社会”:中国的国情与经济社会发展现状决定了覆盖中国“全社会”的建设与管理,必须由一种政府主导、但又不是政府组织、也非社会组织的“类行政组织”来推进覆盖“全社会”的大城市的社会建设与管理。
  
  大城市社会建设的“类行政组织”是对“全能型”社会建设组织性质的改革与创新,而组织结构则倾向于选择“矩阵结构”。目前常见的一般组织结构形式有:直线制、职能制、直线职能制、事业部制、模拟分权制、矩阵结构等。矩阵结构主要运用于企业管理的项目运营中,在政府中也有一定的应用。社会建设的“矩阵结构”,不仅对社区与社会事业的投资采取“项目化”方式运作(即由社会事业投资公司及其他建设单位按市场机制运作),更重视运用矩阵结构的基本原理,从大城市社会实际出发做出全新的构建。其中,社区、居民小区是政府管理社会的基础板块,是政府和大城市社区居民共同管理社会的一个层面。借鉴新加坡人民协会管理社会的经验,我们提出以下组织结构(详见下图)。
  
  有关大城市社会组织结构的名称为大城市社会建设与管理委员会(以下简称“管委会”)。该管委会的性质不是一般的“政府机构”,而是“类行政组织”。委员会主任由大城市市长兼任;副主任由大城市副书记、副市长加上2位社会基层、社会组织成员担任。委员会组织按市场(项目化管理的企业)、政府(按社会业务的不同内容将不同的政府部门相应归类)和社会(社会组织)三大板块,构建大城市的矩阵式组织管理结构:三大板块的组织系统相对独立,管办分离,职责明晰,以“管委会”内在一体的互动方式,共同作用于大城市“全社会”的建设与管理。
  
  委员会领导方式实行常委会领导下的分工负责制。下设:(1)“社会建设与管理委员会办公厅(室)”,由会长分管,办公厅统筹协调政府各职能部门与市场、社会的关系,内设社会事业、社会活动、社会信息、社会保障、社会秩序和社区建设协调小组;(2)社会事业投资管理公司,以项目方式运作,负责对大城市标志性设施、普惠型设施、社区与居民小区的科教文卫体等基础设施的投资及其管理,由2名副会长分管;(3)大城市社会组织发展中心,负责对社会组织(包括中介组织)如行业协会、社会团体、民办非企业单位等机构的管理、培训、服务等工作,行政管理论文由1名副会长分管。
  
  委员会的运行方式以集中决策为统领,以覆盖“全社会”的建设与管理为对象,以项目投资与管理为途径,以整合大城市的城区、社区的资源为基础,构建政府、社会、市场三位一体的运作机制,从而达到大城市社会管理的系统化、动态化、科学化。
  
  委员会通过大城市的电子政务建设,实现“条块整合”,切实解决社会建设与管理中的条块矛盾。“条块结合”的电子政务平台的做法是:以数据整合为突破口,从城区、社区做起,先易后难,以前台数据需求带动后台数据的整合。一是推广实施城区与社区的综合应用平台,实现城区、社区一级的整合:(1)建立人口公共数据库:(2)推广实施城区、社区管理软件;(3)开发城区、社区综合办事系统。二是建立市社会建设委员会数据中心,实现市一级的整合:(1)在调研的基础上形成数据中心总体规划;(2)构建数据中心基础框架;(3)整合公共数据和业务数据。通过与管理和服务业务相结合而自然形成的人口公共数据更新维护机制,整合外来人口数据、公共服务和公共管理数据。

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