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通过发展型社会管理应对体制性风险

时间:2011-3-7栏目:国家行政管理论文

  通过发展型社会管理应对体制性风险
  
  马西恒,中国共产党上海市委党校社会学教研部副主任、副教授、博士
  
  社会管理在政府目标职能中的浮现反映了中国社会转型进入矛盾多发期的基本现实,而当下对社会和公共安全风险的强烈关注,则意味着转型社会内蕴的更多不确定性正在被人们明确感知。但是近年来不少地方连续出现政府“维稳”与社会“维权”的对立,暴露出我们的社会管理机制在某些方面不仅难以有效化解既有的矛盾和风险,反而可能埋下新的风险因素。在这种局面下,政府超越法制的进退失据与民众超越理性的过激行为往往相互强化,既无法切近国家与社会共同期待的安全感,也使实现从规避风险着手完善社会管理的设想并不成为必然。于是我们不得不追问,面对市场化、工业化、城市化进程中多发的社会矛盾和多方面的潜在风险,我们究竟需要什么样的社会管理,它应当通过何种手段把社会导向何方?
  
  警惕管制型社会管理潜藏的体制性风险
  
  当前中国社会管理体制的主体部分无疑仍然沿袭着高度集权的政府一元化模式,这就是所谓的管制型社会管理。其特点可以概括为四个方面:一是在管理理念上强调国家意志统领社会意志;二是在目标追求上强调高度组织化的社会秩序;三是在主体结构上存在政府权威和社会依赖的互补;四是在操作方式上由政府承担全能责任。管制型社会管理的核心显然是国家权力本位,在国家看来,社会秩序既是实施社会管理的唯一目的,也是自身履行现代化建设使命的基本保障,因此任何对社会秩序的挑战同时也是对国家权威的挑战,社会秩序与政治秩序是紧密融合在一起的。
  
  市场化改革激发了社会活力,人们在利益的诱导下迅速流向城市,并且快速生成了一个多样化、主体性的社会,这无疑造成了管制型社会管理模式的内在矛盾。从国家方面看,一个具有主体性的社会已成顺利施政的潜在风险,所以一旦社会矛盾发生,便必须介入,必须加强政府控制能力以维持稳定。而从社会方面看,政府的控制倾向恰恰构成了伸张权益的风险,所以一旦有所诉求,便必须强力提出,必须有一些过激言行以引起政府关注。正因为政府和社会各自从自身角度去定义风险并采取措施,我们才常常看到这样的现象:一方面,面对社会的“个体化”、“原子化”、“疏离化”趋向,尽管中央多次强调加强社会组织建设的方针,相关公共政策的改进却明显动力不足。另一方面,政府在“维稳”过程中缺乏社会协同,要么轻率动用强制手段造成矛盾激化,要么花钱买稳定造成群众预期被误导。公众因此很容易产生“老实人吃亏”、“做刁民有利”的感受,进而导致“越维越不稳”的怪圈。在这个意义上,通过管制型社会管理应对市场经济条件下的主体性社会本身,已经构成了新一轮社会风险的体制根源。
  
  事实上,现阶段的诸多社会冲突都可从国家控制与市场放开的共同作用中找到风险源头。在市场化改革中,国家对不同地区和行业人群放权的先后、让利的大小各不相同;在工业化进程中,城乡分割、户籍制度、地方福利等制度设置继续发挥着不平等赋权的作用:在城市化进程中,政府更加深入地卷进了土地制度衍生的利益纠缠,地方政府在强制拆迁、强制征地中往往成为与民争利的一方。这些制度安排在市场竞争之外为不同人群赋予了不同的机会、资源、福利和权利,在城市社区形成了户籍居民、非户籍居民、外来居民的福利落差和身份隔离,2亿农民工因此处于漂泊的边缘化状态.4000多万城郊失地农民和大量的“上访专业户”因此积累下来。体制性的社会排斥和阶层分化不仅阻碍着城市生活中不同人群的社会认同与社会融合,而且促使弱势人群和底层居民形成对自身地位的制度归因,从而为被剥夺感的蔓延和反社会行为的发生埋下风险。
  
  客观地说,正是在国家的有效控制下,经济领域卓有成效的渐进式改革才能得以有序进行,但是必须认识到管制型社会管理的效用已经随着市场化、社会化进程而迅速递减。从社会风险的角度看,当前应该特别警惕管制型社会管理可能造成以下三类风险:一是因为过分强调社会秩序而成为维护既得利益的借口,从而阻碍改革的继续深化:二是在控制社会矛盾中积累社会矛盾,从而激发更多的非理性情绪和行为:三是缺乏原则性和规范性,从而误导公众的是非观和道德观,加速社会价值体系的瓦解。同时应当看到,由于政府资源的有限性和管制社会所需投入的巨大成本,由于容易激发政府和社会之间的对立,管制型社会管理自身也已面临不可持续的风险。
  
  确立发展型社会管理的价值理念及模式取向
  
  为了更加有效地应对社会矛盾和社会风险,如今已有很多人运用治理理论设计理想的社会管理模式,企望建构一种可容纳多样化社会力量参与的新型社会管理体制,进而实现社会管理从国家权力本位到社会权利本位的转向。其无疑看到了现有社会管理体制所面临的基本矛盾,然而,在我看来,真正的难题并不在于设计完美的治理框架,而在于治理如何才能达成。事实上,关于治理的诸多设想常常忽视了这个来自于西方的模式也有着西方的前提——例如公民社会、现代国家以及对法制权威的遵从。就此而言,我们需要认真反思中国建构治理模式的理性基础在哪里。
  
  历史地看,管制型社会管理模式的形成与近代中国社会变迁密切相关。在国力积贫积弱、社会动荡失序的近代中国,追求发展首先需要重建秩序,重建秩序则首先需要建设国家。当代中国的公民社会秩序仍然离不开国家的动员、培育和组织,但国家的进步也需要公民社会的参与、牵引和支持。因此一个习惯于管制型社会管理的国家和一个虽有主体性发育但尚缺乏理性共识的“原子化”社会,如何在良性互动中国共产党同发展、实现双赢,是我们不得不面对的一个根本问题。在这个意义上,现阶段我们需要建构一种发展型的社会管理模式。发展型社会管理遵循一种有活力的秩序观,寻求国家与社会在协同管理过程中实现共同发展。在这种观念看来,社会秩序不是国家单方面的需求,而是国家稳定发展与公民自我发展的共同需要,社会管理的目标固然要以社会秩序为根本,但必须同时维护公民权益以保障社会活力.,因此必须充分发挥社会管理的建设性作用,一方面充分发挥政府在社会管理中的主导作用,同时为社会力量和群众的参与提供足够

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