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人大代表行使权利的机制亟待改革

时间:2011-3-9栏目:国家行政管理论文

  人大代表行使权利的机制亟待改革
  
  蔡霞
  内容摘要 人民代表大会制度是我国的根本政治制度,但目前人大制度的弊端制约着人大代表充分行使权利与履行职责。其重要原因之一是人大制度中的潜在权力机制制约着人大代表行使权利,主要表现为权力授受关系不清而导致的身份认知错位:行政等级地位转化而来的权力优势:由知识专长而获得的权力所产生的支配优势等。因此,必须改革人大代表制度,建立健全人大代表充分行使权利的有效机制。
  关键词 人大代表 人大制度 行使权利 权力机制
  作者 蔡霞,中国共产党中央党校党建教研部教授、博士。(北京:100091)
  人民代表大会制度是我国的根本政治制度。党的十七大政治报告明确指出,发展社会主义民主政治,要坚持和完善人民代表大会制度。人大要真正成为人民行使国家权力的机关,基础在于每一位人大代表都必须名副其实,充分履行好代表职责。人大代表由人民选举产生,理应向人民负责,他们如何履行代表职责、行使代表权利,不仅是人大代表的事情,更是事关人民当家作主权利是否真正实现,事关人大制度是形式上的还是实质性的社会主义根本政治制度的重大问题。事实上,代表是否和能否充分行使权利和履行职责,不仅仅是法律条文本身所能决定的,而且要受其他因素的影响,本文试就此做一探讨。
  目前的人大制度客观上限制着人大代表行使权利
  由人民代表大会是人民当家作主的国家权力机关这一性质所决定,各级人大会议讨论和决定的都是事关国家和各级地方的重大问题。为此,人大会议如何召开,人大代表如何构成,会议期间人大代表能否更好地反映各地人民群众的意见要求,闭会期间人大代表如何履行代表职责等,都直接关系到能否使人大代表真正发挥作用。从实际情况看,人大制度还存在着一些缺陷,制约着人大代表权利的实际行使。其存在的缺陷至少有以下几个方面:
  第一,由于会期时间的限制,人大代表难以就重大问题进行充分讨论。目前每年全国人大会议最长不超过15天,基本上是每个报告至多安排两三个半天进行讨论,而这些报告涉及到大量的实际问题,不要说人大代表分别对政府工作报告、财政预决算报告、司法系统两院报告都进行详细审议,即使要真正审查清楚其中的任何一个报告,在极为有限的时间里都难以做到。因此,这样的审议只能是大呼隆、走过场、粗线条的议论,再夹杂着其他因素的干扰,人大代表审议报告往往缺少实质上的针对性,最终使审议有其名而难副实。
  第二,由于知识所限,部分人大代表难以胜任决策国家大事的重任。全国人大代表承担着在最高国家权力这一层次上进行决策的责任,而作出的决策事关当前以及未来国家的各项工作,事关全体社会成员的利益。这就要求全国人大代表在经济、政治、文化、社会、法律等方面,要有较高的知识水平和丰富的政治阅历。长期以来,我国人大代表的主要组成人员是党政干部、经济能人、先进劳模等。从民主政治的一般原理讲,政府官员不应是人大代表(这点后面专门讨论)。经济能人和先进劳模在其所从事的行业中确实是精英人才,但在治国理政方面不少代表水平有限,不完全具备相应的知识和能力。由于知识的欠缺,一些人大代表的发言除了政治表态、自我表扬和某些具体问题的建议外,很难就重大问题提出有分量、有见地的意见和建议,结果导致国家重大问题的决策事实上只是在人大走个程序而已。甚至有少数代表因缺乏行使代表职责的基本知识,混淆作为公民个体与作为人大代表的差别,在人大会议上从特定利益角度发表雷人观点,由此而引发全社会的“围观”。
  第三,受代表的兼职性质所限,人大代表难以切实履行代表职责。现在的各级人大代表基本上都是兼职代表,平时忙于本职工作,不可能有足够的时间和畅通的渠道去了解民情,即便是有关部门组织调研和视察,也有不少是走马观花式的,基本都听取政府人员的汇报,很难真正到群众中去深入细致地调研。于是,他们在开会之前没有时间和精力充分思考大会议题,会议中又是匆忙讨论,这就导致代表们在不完全把握问题的基础上进行决策,最后难免以人大的办事机构或政府工作部门提出的意见为决策结果。
  第四,代表数量的庞大实际上削弱了人大的决策能力。全国人大会议是全国人大代表直接进行国家决策的制度安排,在一定情况下,代表人数的多少恰恰与人大决策能力的强弱成反比关系。决策是需要充分讨论的,但目前全国人大代表总数达到2900多人,由于人数太多而发言时间有限(即便是各小组讨论也不可能做到每个代表都充分发言),人民群众的意见有相当部分难以由人大代表在会议上充分表达出来,也难以经过一定的程序进入国家决策范围。结果,人大代表人数很多,但决策能力较弱,最终只能按照某些部门的意图作为决策基础,并且将人大代表的决策行为简化为表决程序中的按表决器或举手表决。
  第五,代表结构不合理,难以真正体现人大的监督作用。由民主政治的“分权制衡”规律所决定,,政府行政系统、司法系统的官员不应担任人大代表。但目前我国人大代表的结构恰恰相反,人大代表中大约70%都是党政官员,由此有的代表把审议报告变成展示自己工作成绩、自我评功摆好的机会,有的代表把审议报告变成对中央政府的赞扬比赛。这使得人大会议变成执政党和政府加强政治宣传,进行某种政治宣示的场所,这与人大是人民通过人大代表来表达利益诉求、对国家重大事务作出决策、审议监督政府工作的根本性质和功能作用相去甚远。正因为如此,这几年倒是网民们的山寨版“两会”开得比人大会堂里的“两会”更能引起社会公众的关注。
  由于上述原因,一方面人大代表的作用发挥不尽人意,社会公众对此的期待度有所降低:另一方面随着社会多元分化,利益矛盾与冲突趋势逐步上升,公众民主意识不断增强,人大制度改革正在成为社会公众的关注热点。2010年全国人大常委会修改人大代表法,引发社会的广泛议论,更进一步凸显出社会各界要求改革人大代表制度、推进民主政治建设的强烈呼声。
  人大制度中的潜在权力机制制约着人大代表行使权利
  人大代表之所以难以切实行使权利,原因颇为复杂。不可否认,我国人大制度中潜在的权力结构倾向,是其中最为重要的原因之一。这种权力倾向扭曲了人大的权力运行机制,钳制着人大代表发挥作用。
  一是权力授受关系不清而导致的身份认知错位。从道理上说,人民群众把决定国家事务和政策的权力委托给代表,代表是受选民的委托作出国家决策的。因此,代

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