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紧密关注中国农村发展中的新问题当前农村研究中的真问题

时间:2012-12-10栏目:管理科学论文

  紧密关注中国农村发展中的新问题当前农村研究中的真问题
  
  作者/ 曹锦清
  
  随着中国工业化、城市化、现代化、信息化进程的推进,中国农村发生了天翻地覆的变化。其中,成绩斐然,然则问题也十分突出。特别是随着近些年来市场经济对中国农村的加速渗入、农民权益意识的加速觉醒,中国农村的社会结构正在发生新的变迁,农村集体资产正在赋予新的意义,农民社会身份正在塑就新的内涵,农村风土习俗正在发生新的组合,农村系统管理正在面临新的挑战,农村局部改革正在滋长新的矛盾,农村治理思路正在酝酿新的分歧。中国农村是中国发展的总后方,对于这些亟待解决的新问题,日前,上海市社联召开了“乡村发展与社会建设”学术茶座,特邀相关领域的专家学者进行专题研讨,在此刊发部分专家学者的观点以飨读者,欢迎广大读者进一步参与讨论。
  
  ——主持人 李梅
  
  当前农村研究中的真问题①
  
  曹锦清,华东理工大学社会与公共管理学院教授、博士生导师
  
  一、对农村的问题要保持乐观
  
  对农村问题不能孤立地来看,要将其放在现代化的背景之下。所谓现代化,按照中央的表述,就是“市场化、工业化、城市化、信息化和全球化”。西方在现代化过程中,走了很多的弯路,也出现了很多的问题,战争、犯罪、疾病和动荡比比皆是。这些问题伴随着他们的现代化过程,持续了数百年。而中国这60年来基本上保持了稳定,比较大的震荡也就两次:一次是“六四事件”,另一次是“FLG事件”。中国有2.4亿农民工,在全国范围内流动,总体上保持了稳定、秩序和发展,这是了不起的事情。尽管有很多的问题,但都是一些小问题,是发展过程中的问题,不必过度悲观,一定要保持乐观。
  
  二、理解中国农村需要重视两个基本制度
  
  一是1982年实行的土地制度,将土地分配给了农民,并且以农民集体为单位。这就将全国几百万个集体基本固定下来,农民和土地确定了相对稳定的关系。农民可以自由的流动,却不可以随便地进入到另一个村庄中去。在上海地区, “进入”要有两个条件:一要解除掉与原来村庄的关系,不再从那里获得集体的收益;二要原来的村庄进行投票,并要求所有人都举手通过。这几乎是不可能的事情。所以,村是一个实体的概念,不是一个抽象的名词,它有一定的指代,土地在其中发挥着基础性的作用。村庄具有很强的排外性质,外来人口可以到这里工作、居住,但不能成为村庄的一员。
  
  二是集体财产收益的分配制度。随着城市化、工业化的推进,城郊农村的土地升值很快。各级政府设置了开发区,占用了大量的土地,也从农村中获得了很多的土地升值收益。这个升值收益是怎么分配的呢?有的村庄将土地开发之后,把资金分配到了村民手里,自己最后剩下一个空架子。有的村庄将土地进行了集体开发,获得了比较高的收入,经济状况相对较好,其为村民提供的公共设施、公共服务,村民也比较满意。土地不仅仅是一个空间概念、物理的存在,还是市场经济的一个要素,会随着时间和区位的不同而发生变化。这就在村与村之间、村民与村民之间产生了很大的差异,也成为近郊农村矛盾的一个焦点。因为,征用土地的时间不同,用途不同,给予的补偿也就不同。许多村民为此经常上访,甚至闹得不可开交。另外,未来值得注意的一个矛盾爆发点是:村与村之间在收入上存在着很大的差异。近郊村很富,村民的福利很好;远郊村很穷,依靠转移支付过日子。
  
  三、农村发展必须解决两个重要问题
  
  (一)基层的行政建制优化
  
  东部发达地区的某些乡镇,常住人口为40万,甚至更多,基本达到了中西部地区一个县的规模。但机构设置、编制均为全国统一,仍按一个乡镇来配备,这给他们的工作带来诸多不便。比如,某镇上级分配了130多个编制,但是实际的运行中却需要400人,否则,整个政府系统可能陷于瘫痪。上级政府为了节省开支,就不断合乡并镇,将数目变为原来的2/3,人员编制也一再压缩。(管理科学论文 www.fwsir.com)这种做法也许从长期来看很有效果,短期来看却存在着诸多弊端。因为,即便编制压缩了,人员却难以清退,依然保留原来的待遇。同时,乡镇的地域范围、人口规模扩大了,需要更多的工作人员去管理,不可能用原来一个镇的人员来管理三个镇的事务,就产生了大量的参编、编外和协管人员(甚至达2000余人)。进而,同工不同酬的现象产生并加剧,严重影响大量参编、编外和协管人员的工作积极性。此外,编制减少了,办公经费和车辆也要减少。像这样的乡镇仅配备七辆公车,在一定程度上影响了日常工作。也因此,体制外的解决办法应运而生并大量存在。换言之,虽然公务员、事业编制的名额减少了,但实际工作需要的人员并没有减少,只是一个数字游戏而已。
  
  一般而言,乡镇直接管理行政村和居委会,但发达地区的镇区规模比较大,不能仅凭数个居委会来进行管理,加之原来的乡镇本身也有一个镇区,该如何进行管理成为摆在新乡镇面前的一个重大难题。所以,他们在居委会的上面又设立了社区、街道和管理区等来加强管理,单从名称上来看,就颇显“混乱”。行政村经过合并之后,一般达到了一个小乡的规模。比如有的村户籍人口为4000至5000人,包含30多个村民小组;外来人口为10000至15000人。行政村的科层化程度也随之加剧,村里的工作人员分为班子成员、事业人员、协管员和聘用人员,等等。一方面,上级政府各部门不断加强集权,另一方面,执行的任务和责任落在乡镇政府身上;于是经常出现下级部门统筹协调上级部门的情况,特别是在执法的过程中。
  
  基层政府向来是“位卑、权轻、责重”,处于矛盾和责任的第一线,但是工作上没有抓手。上级政府要求安全、稳定和持续的增长,但是管理机制和人员配套不足。许多问题实行属地化管理,但是缺乏相应的资源和手段。市民的柔性素质和政府的刚性责任构成了一对矛盾:强管,市民不答应;弱管,上级不同意。特别是发达地区的乡镇,由于发展较快,又是人口集聚的地方,人多则事必杂,产生的问题、矛盾较多。基层政府既承担着发展的压力,也要处理好发展中产生的问题、矛盾。基层干部认为自己是“小马拉大车”,总感觉力不从心,缺乏相应的资源和权限。相对而言,上级政府管得松,就害怕基层政府有权之后会无法无天。上级政府的担忧是必要的,而基层政府所面临的困境也是现实的。这些问题迄今没有统一的思考和安排。
  
  (二)外来人口与常住人口的关系问题
  
  在发达地区和城市,涌入了大量的外来人口。随着大量外来人口的导入,需要为其提供医疗、教育、工伤和养老保障,这对人口流入地来说是一个很大的压力。当然,我们可以将外来人口变为常住人口,但是变了之后该怎么办呢?他们是否可以和本籍人口享有同样的待遇呢?这些问题不解决不行,解决得太快也不行,都需要认真的考虑。
  
  注释:
  
  ①本文系2012年9月6日曹锦清先生在“乡村发展与社会建设”学术茶座上的发言,李宽整理。
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