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新公共管理下公共企业改革路径及启示

时间:2013-2-9栏目:管理科学论文

  新公共管理下公共企业改革路径及启示
  
  罗国爵
  
  (陕西师范大学 政治经济学院,西安 710062)
  
  摘 要:新公共管理运动提倡引入市场竞争机制从而达到改革公共部门的目的。公共企业作为减少政府干预浪潮指引下产生较大影响的改革群体,成为政府改革的首要目标。所以,从20世纪80年代以来,公共企业的民营化和效率一直是理论界关注的热点。
  
  关键词:公共企业;民营化;管制
  
  中图分类号:D62 文献标志码:A 文章编号:1002-2589(2013)02-0016-02
  
  大多数发达国家和发展中国家,公共企业在很长一段历史时期内都是公共部门的重要组成部分,也是政府干预经济、履行其公共管理职能的一个重要手段。
  
  一、公共企业的含义及类型
  
  政府建立公共企业的原因众说纷纭,西方比较具有代表性观点的是里斯。他认为公共企业存在的理由有四个:“纠正”市场失灵;改变经济中的支付结构;推动中央集权的长期经济计划;经济性质由资本主义转为社会主义。
  
  公共企业是指所有权和控股权归属于政府,并受其直接控制,以为社会提供公共产品和服务为目的的具有企业法人地位的经济实体。它向公众大规模出售商品和服务,盈利首先归其自身所有。大多数公共企业不纳入公共预算,其运作方式从本质上讲是独立的。有些观点把公共企业等同于国有企业,这是不全面的。一方面,公共企业的存在源于市场机制有缺陷,而国有企业通常存在于战争时期或经济恢复期。另一方面,国有企业的范围大于公共企业,公共企业一般局限于自然垄断行业,以及基础设施建设等非竞争领域,而国有企业既涉足非竞争领域,也涉及竞争性领域。公共企业的服务主要包括公共事业、金融服务、交通运输和农产品市场这几大类。
  
  公共事业的服务包括供水、排水、电力、电信等,由于这些服务的提供存在网络业务性质,即通过连接住户建立网络而实现。因此,这种服务具有自然垄断的事实。由于公共企业提供的服务关系到国计民生和社会稳定,产生的社会效益较大,如果由私营企业提供可能排斥社会上一些弱势群体无力付费,而一些大众因为某些原因享受不到这种服务或出现“价格不公平”,则引发私营经济和用户的骚乱,影响社会稳定和社会公平。所以,公共事业的本质特征决定了其具有政治敏感性,出于政治因素的考虑,政府不可能与公共事业完全脱离关系,政府即使不再控制公共事业的所有权,也会通过其他途径和手段对其加以控制。
  
  陆上交通与邮政服务在本质上与公共事业一样,也具有自然垄断和政治敏感性这两个基本特征,但不同的是他们面临着相关产业的竞争挑战,虽然直接的竞争也有存在的可能。同时在财政上,两者都趋向于入不敷出。但政府若要提高价格或削减服务,则要承担巨大的政治成本。
  
  还有一类公共企业,他们的所有权归政府,经营活动范围主要涉及商贸领域,与私营企业在同一市场上进行直接的竞争,如银行、保险公司、航空公司等。这类公共企业在如何缩减公共部门规模方面是人们关注的焦点。
  
  管制是公共企业的一个重要特征。公共事业在其运行中都有一种产生自然垄断的趋势,而法定垄断又常常强化了这一趋势。
  
  二、公共企业的改革模式
  
  公共企业在很长一段时期内推动了国民经济的发展,通过对社会提供公共产品和服务的供给,保持了社会的稳定,弥补了私人企业的缺陷。但随着社会的发展,其自身的弊端也凸显出来。相比较私营企业,公共企业存在效率低,成本高,亏损严重,技术革新滞后等弊端,究其原因,主要是因为公共企业缺乏市场竞争机制,很多企业具有垄断性质。政府对公共企业的过度干预迫使公共企业不能根据市场变化适时做出决策调整。(管理科学论文 www.fwsir.com)再加上公共企业长期处于亏损状态,从而给财政预算施加更大的压力,政府要拿出大量资金对企业进行政策补贴,从而造成财政赤字,阻碍了社会经济的发展。所以公共企业民营化越来越受到关注。
  
  所谓民营化,严格意义上来讲包括两种情况:一是指政府将公共部门的所有权出售给私人企业;一是指政府降低对公共企业持有的股份比重,放弃控股地位,或把全部股份转让给私人部门。实质是将生产经营活动从公共部门转移到私人部门。广泛意义上来说,将民营化解释为从整体上减少政府的介入更加准确,如减少生产、供给、补贴、管制等。杰克逊和普莱斯认为民营化包括一系列活动:出售公共资产;放松管制;开放国家垄断行为;引入竞争;签约外包等等。
  
  政府实施民营化的主要目标是促进经济效益,即促进那些以公共企业提供的服务为基础的相关产业的经济职能。但这一目标显然在英国民营化改革中并没有取得成功。例如在天然气产业上的民营化就作为公共企业实施民营化的反面例子。倡导民营化的人认为,政府的角色是有限的,民营化可以促进竞争。从理论上讲,竞争对于有效生产与定价的激励作用是强有力的。处于市场竞争中的公共企业为了获得优势不得不改进技术,降低成本,提高自身效率。而公共企业一旦处于竞争之中,就必须以消费者需求为导向,重视消费者的偏好。通过出售企业或者放松管制的途径可以引入竞争,但只有当一个企业已经处于竞争环境时,出售资产才能强化竞争;如果政府只是出售一个垄断性企业,而又丝毫不放松管制,那么促进竞争就变得毫无意义。所以,

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