美国恢复对伊朗制裁内容与影响

时间: 2019-09-04 栏目: 国际政治论文

 摘    要: 美国退出伊核协议是其基于国家利益的选择, 也是美伊深层次矛盾难于调和的体现, 欧盟虽然表态将继续执行协议, 但挽救协议的决心和能力有限, 伊核协议短期有望维持, 中长期破裂的可能性较大。美国此轮制裁预期效果可能不亚于上一轮制裁水平。预期影响包括, 伊朗油气产量和出口量将大幅下滑, 可能重抵2012-2015年历史低谷, 进一步推升国际油价;将有效遏阻对伊朗投资, 特别是来自欧洲公司的投资, 中国、俄罗斯的公司有望继续投资, 但被制裁风险大幅提升;将严重影响伊朗经济发展和政治稳定, 可能进一步提升中东地区紧张局势。中国石油企业在伊朗面临的风险全面提升, 母公司遭遇制裁的可能性增加, 需充分估计, 谨慎应对。

  关键词: 美国; 伊朗; 伊核协议; 制裁; 预期效果;

美国恢复对伊朗制裁内容与影响

  Abstract: United States withdrawal from the JCPOA is both a rational choice based on considerations of national interests and a reflection of deep-rooted problems between U.S. and Iran. European Union has limited determinations and capabilities to save the Iran nuclear deal although it declared to keep supporting the deal. In short term, the Iran nuclear deal will still exist without U.S., however, in the mid to long term, the risk of broken is quite high. The expected effects of this term's sanction may be as same as the historic lows of 2012-2015, including a sharp drop in Iranian oil and gas production and exports, pushing up international oil prices further. It will effectively discourage investment in Iran, especially from European companies. Chinese and Russian companies are expected to continue investments, but the risk of sanctions has increased dramatically. Moreover, it will seriously affect Iran's economic development and political stability and may further raise tensions in the Middle East. China's companies in Iran have confronted with rising risks from all aspects, especially the risk of U.S. sanction directed at parents companies, which should be estimated sufficiently and coping with enough cautiousness.

  Keyword: United States; Iran; JCPOA; sanction; expected effects;

  1、 伊核协议的现状与前景分析

  1.1、 美国退出伊核协议是国家利益权衡的选择, 也是美伊深层次矛盾难于调和的体现

  美国退出伊核协议虽然一定程度受特朗普个人因素影响, 但从本质上看仍是美国追求全球霸权和国家利益最大化的选择。与2015年签署伊核协议时期相比, 当前中东地区形势发生了较大变化——俄罗斯和伊朗联手在围绕叙利亚的美俄地缘政治博弈中占据优势, 而美国在借伊朗力量击退伊斯兰国恐怖势力的同时助长了伊朗地区势力的扩张, “什叶派新月之弧”已然成行, 美国亟需调整中东战略, 联合以色列、沙特阿拉伯等地区盟友及英、法等欧洲盟友击退俄罗斯、伊朗在中东地区的势力扩张, 以重塑美国在中东的影响力。退出伊朗核协议, 恢复对伊朗制裁, 是釜底抽薪之举, 将彻底击碎伊朗经济复兴的希望, 并在最高领袖继承问题凸显的关键时期助生伊朗内部崩溃和政权更迭。总体看, 特朗普此举旨在实现多重目标:一是通过重塑中东影响力, 左右石油命脉, 钳制中国和平崛起, 制衡欧、日、韩离心倾向;二是通过履行竞选承诺, 进一步争取国内政治支持, 特别是国内以色列利益团体的支持;三是通过制造“可控混乱”刺激油价上涨, 并以美国能源优势为重要支点, 实现制造业回归。

  1.2、 欧美分歧不在根本目标而在于实现途径, 欧盟弥补伊朗损失的决心和能力有限

  美国单方面退出伊核协议后, 虽然英、法、德等欧洲盟国均在政治上高调表态将继续留在协议之内, 并谴责美国不负责任, 但美欧间限制伊朗核能力并遏制伊朗势力扩张的根本目标仍然一致, 这也是美、英、法对叙利亚联合空袭的重要原因。并且美欧在政治、经济和安全方面均有广泛而密切的利益关联, 美欧因为伊核问题而出现实质性对抗的经济、政治代价过高。

  但由于欧洲油气方面更依赖中东, 地理位置上更靠近中东, 中东地区局势的恶化将迅速通过油价上涨、石油断供或难民危机等形式首先传导到欧洲国家。维持伊核协议, 避免地区大规模冲突, 对欧洲来说更关乎切身利益, 因此欧盟主张在没有可替代方案的情况下, 维持现有协议。

  1.3、 伊核协议短期有望维持, 中长期破裂的可能性较大

  伊核协议的出发点是伊朗以核储备和加工能力消减, 来换取美欧制裁取消, 但从该协议内容设定来看, 早已为美国退出协议埋下了伏笔。一是协议规定进入“执行日”才能启动美欧制裁取消, 此前伊朗需履行消除或向国外转移近98%的铀库存、2/3的离心机等关键承诺。二是美欧制裁不受多边机制约束, 可单边恢复[1]。三是协议中设置了“日落条款”, 国际社会对伊核活动的许多限制将在10~15年后过期, 届时伊朗可以恢复铀浓缩活动。四是没有限制伊朗导弹开发, 也没有抑制伊朗在中东的扩张政策[2]。美伊间战略互信十分脆弱, 美国在伊朗获得经济回报之前退出伊核协议的成本较低, 退出的可能性也更大。协议执行到当前阶段, 伊朗核研发能力已经出现实质性消减, 美国中途毁约, 将有效遏阻国际资本重回伊朗, 伊朗只获得了有限的短期经济利益, 却无法通过与域外大国建立紧密的经济相互依存关系来确保自身发展与安全, 失去扩张地区势力的经济资本。

  如果美欧能私下达成某种默契, 美国则有可能通过把握对伊朗次级制裁 (二级制裁) 的节奏和幅度, 最低限度允许欧盟与伊朗的石油贸易, 来换取伊朗继续履行协议, 形成核协议“持续拖延, 损而不破”的局面。从而实现在打击伊朗势力扩张的同时, 继续推进伊朗去核计划, 既能避免美国卷入另一场中东战争, 也能照顾到欧洲盟友的利益关切。与此同时, 美国将持续对伊朗实施“极限施压政策”, 伊朗将被迫面临艰难的抉择, 或者继续遵守核协议换取有限的经济利益;或者违反或退出核协议, 将可能再度面临美欧联合制裁, 遭受致命经济打击。随着局势的进一步明朗化, 伊朗国内强硬派重占上风的可能性较大, 违反或退出协议的可能增加。不过协议前景还面临诸多不确定因素, 围绕叙利亚的美俄大国及中东地区强国博弈、中美贸易争端、国际油价走势、美国中期选举、伊朗最高领导人继承问题、欧洲难民危机等都会对伊核协议走向产生影响。

  2、 美国恢复对伊朗制裁内容

  2.1、 美国计划分两阶段恢复制裁, 油气、金融等关键制裁将在11月5日恢复

  特朗普宣布单方面退出伊核协议后, 美国财政部随即宣布将给与伊朗交易的相关公司或实体90~180天时间调整对伊关系, 分两个阶段全面恢复对伊朗制裁。第一阶段制裁于宣布退出协议90天后, 即2018年8月7日恢复, 主要针对汽车行业、贵金属交易等。180天后, 即11月5日将恢复针对石油和金融行业的关键性制裁, 涉及石油贸易, 石油行业, 石化行业, 港口、船运及造船业, 金融交易, 保险和再保险服务, 以及对伊朗中央银行、伊朗国家石油公司、伊朗国家油轮公司的制裁 (见表1) 。特朗普还可能进一步追加遭制裁公司或个人名单。值得特别注意的是, 当前美国制裁没有禁止伊朗凝析油出口, 如果形势恶化, 不排除特朗普追加凝析油出口禁令的可能[3]。

  2.2、 美国有选择性地实施次级制裁, 中资企业成为重点目标的可能性增加

  美国即将恢复的制裁, 主要内容是2010年奥巴马政府时期通过的《全面制裁伊朗、问责和撤资法案》, 该法案矛头直指伊朗能源、金融等要害领域, 并进一步加强了“长臂管辖”, 针对第三方采取更严厉的制裁措施, 并规定只要子公司或关联公司违反制裁法案, 母公司“知道”或“应该知道”子公司违法行为的, 也将受到制裁。但法案同时规定将给予明显减少从伊朗进口石油的国家制裁豁免, 美国总统可以因“对国家利益必要”, 取消针对第三方的违反制裁法案调查[5]。美国政府在是否制裁上具有很大的裁量权, 是否采取次级制裁更大程度上是一个政治问题而非法律问题。

  上一轮制裁期间, 中国从伊朗进口的原油量降幅约20%, 虽然取得从伊朗进口原油的制裁豁免权, 但珠海振戎、中国石油下属的昆仑银行仍被列入制裁名单。此轮制裁美国态度强硬, 中国取得豁免更加困难, 中国石油、中国石化等尚在伊朗运营的中国石油公司, 其母公司遭受制裁的风险提升。在当前中美贸易争端紧张的态势下, 美国可能重演中兴制裁案, 借制裁中国石油向中国政府施压。可能采取的措施包括禁止美元外汇交易, 冻结在美国资产, 限制美国商品、技术和服务出口, 禁止从美国进出口银行获得贷款和出口信保等。中国石油目前在美国运营休斯敦技术研究中心, 并通过存托证券方式在纽约上市, 大部分设备、软件、技术进口依赖美国, 海外投资和贸易主要使用美元结算, 一旦母公司遭受制裁将造成较大运营困难和经济损失。

  表1 美国恢复对伊朗制裁时间与内容
美国恢复对伊朗制裁内容与影响

  资料来源:美国财政部 (US Department of the Treasury) , 参考文献[4]

  3、 美国恢复对伊朗制裁的影响

  3.1、 上一轮制裁的效果

  2012-2015年, 美国成功联合欧盟、日、韩等国实施对伊朗石油禁运, 迫使伊朗石油出口降至历史低点, 美国对伊朗经济制裁也达到前所未有的效果。据国际能源署 (IEA) 数据, 2010-2011年, 伊朗原油和凝析油出口均值约230万桶/日;2012-2015年降至100万桶/日, 较上一时期减少130万桶, 降幅达57%;2016年伊核协议进入“执行日”阶段后, 伊朗石油出口迅速恢复, 2016-2017年均值回升至200万桶/日水平。2012-2015年, 欧盟从伊朗进口的石油和凝析油从上一时期的70万桶/日骤降至10万桶/日, 由于上一轮制裁期间伊朗凝析油出口未纳入石油禁运范围, 这10万桶/日主要为凝析油。2012-2015年的制裁期间, 日本、韩国从伊朗进口的石油和凝析油数量降幅均超过50%, 印度降幅约1/3, 中国降幅约20% (见图1) 。

  上一轮制裁期间, 恰逢国际原油价格大幅下跌, 据BP能源统计数据, 布伦特油价从2013年的109美元/桶下降至2014年的99美元/桶, 2015年跌至52美元/桶, 2016年进一步下跌至44美元/桶。从年度趋势看, 2017年国际油价才呈现回升趋势, 2017年布伦特油价回升至54美元/桶[7]。

  在国际制裁和油价的双重打击下, 伊朗油气行业和整体经济均遭受重大损失。综合世界银行、国际货币基金组织、美国能源信息署及伊朗中央银行数据, 2013年伊朗原油和其他液体产量为319.7万桶/日, 较2010年减少105.1万桶/日, 降幅达25%, 为近20年历史低点;2012年伊朗GDP实际增长率从2010年的5.8%降至-7.4%, 2013年进一步紧缩0.2%;2013年通货膨胀率上升至34.7%;财政收入较2011年减少了310亿美元, 降幅达30%。经济形势恶化, 民生水平下降成为2013年温和派总统鲁哈尼上台以及2015年伊朗重回谈判桌的主要原因。

  图1 伊朗石油及凝析油出口地区分布
美国恢复对伊朗制裁内容与影响

  数据来源:国际能源署 (IEA) , 转引自参考文献[6]

  3.2、 此轮制裁的预期影响分析

  第一, 伊朗油气产量和出口量将大幅下滑, 可能重抵2012-2015年历史低谷, 将进一步推升国际油价。2018年5月特朗普宣布退出伊核协议后, 由于其他各方的反对, 市场尚持观望态度, 5-6月伊朗石油出口降幅并不明显 (见图2) 。但随着美国对伊朗“极限施压”, 以及对伊朗主要原油进口国说服动员以及制裁威胁的推进, 8月以来伊朗石油出口降幅明显。据彭博社数据, 8月伊朗原油出口降至183万桶/日, 较4月下降约70万桶/日, 土耳其降幅约59%, 印度降幅约43%, 欧洲降幅约35%, 日本降幅约27%, 中国降幅约22%, 韩国则完全停止进口。9月, 伊朗原油出口进一步下降至160万桶/日, 较4月总体降幅达36%。惠誉评级旗下BMI公司预测, 2019年伊朗原油出口较2017年将下降130万~175万桶/日[8]。伍德麦肯兹咨询公司预测2019年伊朗原油出口较2017年减少114万桶/日[9]。伊朗地缘政治形势将推升市场预期, 进一步拉升油价, 据牛津大学能源研究学院发布的报告, 如果伊朗原油出口降幅达到上次制裁水平, 在目前市场环境下, 对油价的影响将翻一倍, 若伊朗原油产量下降约100万桶/日, 对油价的影响将达到21.6美元/桶[6]。

  图2 2018年1至9月伊朗原油出口地区分布
美国恢复对伊朗制裁内容与影响

  数据来源:Bloomberg, BMI

  第二, 制裁将有效遏阻对伊朗投资, 特别是来自欧洲公司的投资, 中国、俄罗斯的公司有望继续投资, 但被制裁风险大幅提升。据伍德麦肯兹公司统计, 2015年7月伊核协议签署以来, 伊朗先后签署了54份合作意向协议, 涉及储量规模高达280亿桶。参与签署的包括道达尔、壳牌、奥地利OMV等知名欧洲石油公司, 也包括中国石油、中国石化、俄罗斯天然气工业股份公司 (Gazprom) 、印度国家石油公司 (ONGC) 、印度尼西亚国家石油公司 (Pertamina) 、马来西亚国家石油公司 (Petronas) 、泰国国家石油公司 (PTTEP) 等国家石油公司, 还有日本国际石油开发帝石 (INPEX) 、俄罗斯卢克石油 (Lukoil) 等石油公司[10]。虽然目前伊朗同国际石油公司签署最终协议的仅有南帕斯11期项目 (道达尔持股50.1%, 中国石油持股30%, 帕斯石油公司持股19.9%) , 但也充分说明了国际石油公司进入伊朗市场的意愿和广阔前景。

  美国宣布恢复对伊朗制裁无异于向有意投资伊朗的国际石油资本发出明确威胁:要么放弃投资伊朗, 要么放弃美国市场利益。由于欧洲大企业普遍持有大量美国资产, 并严重依赖美元交易和融资, 冒险投资伊朗的可能性很小。迫于美国制裁压力, 道达尔已公开表示退出南帕斯11期项目。埃尼也已公开表态目前同伊朗的业务往来将按期于11月结束, 不需要申请豁免, 将遵守美国对伊朗制裁。此外荷兰壳牌、英国BP、西班牙雷普索尔 (Repsol) 、西班牙Cepsa、匈牙利OMV、意大利Saras, 德国Wintershall、希腊Hellenic Petroleum等石油公司或炼油商也纷纷表示要充分考虑制裁风险, 准备降低从伊朗进口的石油数量。欧洲银行、保险与船运公司也都在逐渐切断与伊朗的联系。亚洲石油公司也因为制裁风险, 暂缓或搁置与伊朗的合作, 印度尼西亚国家石油公司在美国宣布退出伊核协议后暂停了签字在即的伊朗Mansuri合同。中国和俄罗斯的公司虽然对美国制裁的应对能力较强, 继续保持对伊朗投资的可能性较大, 但受到美元交易、保险、船运、设备进口等相关制裁的影响, 项目运营成本和风险将进一步提升, 对投资决策带来严重负面影响。

  第三, 美国退出伊核协议将严重影响伊朗经济发展和政治稳定, 可能进一步提升中东地区紧张局势。伊朗经济高度依赖油气行业, 石油出口收入约占伊朗出口收入的80%, 美国恢复对伊朗制裁将给伊朗经济带来沉重打击。IHS预测, 2019年伊朗实际GDP增长率将下降至1.0%, 通货膨胀率上升至12.4%。虽然美国对伊朗能源行业制裁要在11月5日才恢复, 但当前伊朗经济已出现明显恶化倾向。8月伊朗原油和凝析油出口量降至206万桶/日, 较4月降幅达33%。7月通货膨胀率上升至近5年历史高位, 达18%, 美国《福布斯》杂志则称伊朗通货膨胀率实际上已高达203%;兑美元的官方汇率从1月的1∶3.6万伊朗里亚尔贬值至1∶4.2万, 黑市汇率从1月的1∶4.2万贬值至1∶11.9万。经济民生的恶化进一步导致民众抗议示威活动增加, 并出现从不满经济向不满政治体制发展的苗头, 再加之北部库尔德反政府武装伺机发难, 美国、以色列等外部势力暗中干预, 伊朗国内政治和社会安全风险增大。以鲁哈尼为首的伊朗温和派将被迫面临经济复苏夭折的局面, 国内政治风向可能再度转向强硬, 从而进一步激化具有代理人战争性质的叙利亚、也门等地区冲突。在美国的支持下, 沙特阿拉伯、以色列等伊朗的地区敌对国家也可能转向更强硬的对伊朗政策, 采取包括军事对抗在内的更激进措施。总体看, 中东地区局势的整体风险大幅提升, 虽然不至于发生全面战争, 但出现局部冲突的可能性增大。

  4、 结语

  伊朗扼守中东原油运输通路的咽喉霍尔木兹海峡, 油气资源潜力巨大, 已探明原油储量位居全球第四, 天然气储量排名世界第二, 具有重要的能源和地缘战略地位, 对中国石油安全和中国石油公司海外业务的长远发展意义重大。中国石油公司 (中国石油、中国石化) 是上一轮制裁期间仅剩的未撤出伊朗市场的外国石油公司。但当前形势下, 与伊朗之间的油气合作面临的风险全面提升, 而且中美结构性矛盾提升, 美国转向孤立主义和民族主义路线等大环境的变化进一步提升了中方公司面临的风险, 需充分估计, 谨慎应对。同时也应看到, 特朗普的单边主义作风可能引发全球范围内的石油去美元化趋势, 从而动摇美国霸权体系的根基, 美国的态度有可能变化, 美伊之间的战略博弈在激烈对抗后最终将达到某种平衡。伊朗作为“一带一路”的重点国家, 未来中伊合作仍然有较为广阔的前景。

  参考文献:

  [1]Joint Comprehensive Plan of Action[EB/OL]. (2015-07-14) .https://www.state.gov/documents/organization/245317.pdf.
  [2]田文林.美国退出伊核协议的原因与影响[J].国际石油经济, 2018 (9) .
  [3]Mariam Al-Shamma.US recoits to maxmum Sanctions on Iran but lack of multilateral support will limit effectiveness[R/OL].IHS Markit.https://connect.ihs.com/Search/Search?searchFor=US+recommits+to+maximum+sanctions+on+Iran+but+lack+of+multilateral+support+wil l+limit+effectiveness&filters=&filtersFlags=&userDefined=true&autoSwapContentType=true#/viewer/LatestResearc h/%2FDocument%2FShow%2Fphoenix%2F940224%3Fc onnectPath%3DSearch%26searchSessionId%3D386bf25dce49-434e-ae6a-5ed9cb74d56d.
  [4]Frequently asked questions regarding the Re-Imposition of sanctions pursuant to the May 8, 2018 National Security Presidential Memorandum Relating to the Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOS) [EB/OL].USDepartment of the Treasury.https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/jcpoa_winddown_faqs.pdf.
  [5]黄磊.美国新旧“伊朗制裁法案”的比较及其影响[J].国际经济合作, 2011 (4) :76.
  [6]FATTOUH Bassam.ECONOMOU Andreas.Crude Oil Market in 2018 and 2019:How did we get here what next[R/OL].Oxford Institute for Energy Studies.https://www.oxfordenergy.org/wpcms/wp-content/uploads/2018/09/Crude-Oil-Market-in-2018-and-2019-How-Did-We-Get-Here-and-What-Next.pdf.
  [7]Statistical Review of World Energy-all data, 1965-2017[DB/OL].BP.https://www.bp.com/en/global/corporate/energy-economics/statistical-review-of-worldenergy/downloads.html.
  [8]Industry trend analysis-quick update:drop in China oil imports a risk for Iran[R/OL].BMI.https://bmo.bmiresearch.com/article/view?article=1392603&iso=IR&a ctive_pillar=Analysis.
  [9]HITTLE Ann-Louise, LEITCH Jonathan, MORRIS Robert, FALAKSHAHI Homayoun.US withdraws from Iran Nuclear Agreement-what you need to know[R/OL].Wood Mackenzie.https://my.woodmac.com/reports/upstream-oiland-gas-us-withdraws-from-iran-nuclear-agreement-whatyou-need-to-know-20688?contentId=20688.
  [10]FALAKSHAHI Homayouni, YATES Liam, MORRISRobert.Iran Opportunity Tracker:28 Bn Barrels in 50+Projects[R/OL].Wood Mackenzie.https://my.woodmac.com/reports/upstream-oil-and-gas-iranopportunity-tracker-28-bn-barrels-in-50-projects-46121758?contentId=46121758.