特朗普政府涉伊朗政策刍议

时间: 2019-09-04 栏目: 国际政治论文

 摘    要: 特朗普总统上台以来钟摆性回调美涉伊朗政策, 采用“极限施压”和“离岸制衡”的方式, 通过“退出伊核协议”加强地区国家和盟友对其政策的借重, 提升美在中东事务的话语权。特朗普政府对伊政策调整实质上是对美传统中东政策的回归;在建制与非建制的博弈中, 其政策呈现出“趋利性”和以结果为导向的“碎片化”特征。特朗普政府过分强调单边利益、枉顾契约精神的行为对美国软实力或将构成持续伤害。

  关键词: 特朗普; 伊核协议; 极限施压; 离岸制衡;

特朗普政府涉伊朗政策刍议

  中东历来是美国海外利益的关键所在之一, 维系美在中东的同盟体系是实现其地区战略目标的重要途径。在地区政策层面, 特朗普政府扭转了奥巴马时期对中东的疏远, 但也规避了小布什任内改造中东的野心。特朗普将外交首秀放在中东, 既是对盟友的慰藉, 也是其功利外交的开篇序曲。在“美国第一”的框架内, 特朗普无意加大对中东的战略资源投入, 而是竭尽所能地获得更多军贸大单, 其政策整体呈现出“趋利性”和以结果为导向的“碎片化”特征。

  自竞选以来, 特朗普不断对伊朗示强, 并最终于2018年5月退出伊核协议。美退出协议是政策回归的表现, 借极限施压和离岸制衡双手并举, 取得的政策效果迄今符合预期;国际社会尽管普遍反对, 但反制效果有限。然而, 特朗普政府背弃契约精神, 枉顾国际社会普遍的安全关切, 强行推动单边主义的霸凌行为已然为地区局势的升级埋下了隐患。纵然短时期局势发展或符合美期待, 但长期局势震荡反复将很难避免。

  一、特朗普涉伊政策转变的原因

  (一) 示好建制派稳固基本盘

  特朗普作为非建制、非“典型性”总统, 其内政考量优于外交, 选民支持度是其政策规划的重中之重。特朗普政府的外交政策不仅是内政的延伸, 二者的界限在强大的国内压力下更愈发模糊。特朗普外交理念带有较强的孤立主义色彩, 与美国内建制派所奉行的传统“国际主义”观念向左。然而, 随着时间的推移以及特朗普与共和党内建制派的相对和解, 其政策逐步回归美外交传统路径。从空袭叙利亚、迁馆到退出伊核协议, 均体现出特朗普对共和党内建制派的示好, 并借对外强硬巩固其支持者的基本盘。在中期选举年, 通过胜选巩固党内忠诚, 助其顺利完成本届任期。

  特朗普今年以来在中东的系列“大举动”获得了美国内跨党派的认可与支持。而长时间处于紧张状态的白宫与国会的关系, 也因中东局势变化而得到部分缓解, 大多数议员对特朗普的政策持积极态度。对于特朗普的主要支持者军火商和能源业者而言, 其现行政策则无疑是重大利好。因此, 在中东推行“持续可控的动荡”是特朗普政府最优政策选择。

  此外, 与空袭叙利亚打着“人道主义”旗帜类似, 蓬佩奥国务卿所宣布的“对伊十二条”, 字字“剑指伊朗当局, 惠及普通民众”, 表态美国是帮助伊朗民众对抗其独裁政府。尽管这种说法并无太多新意, 但其对于凝聚美国内民众的支持却是屡试不爽。以民主价值观包装对外政策, 可以更好地获得舆论认同, 增加选民支持度。特朗普政府伊朗政策调整“内部雷声大, 外部雨点小”, 宣传重点国内占了很大比重, 对内造势意图明显。

  (二) 回归美涉伊政策主线

  1979年伊朗伊斯兰革命后, 限制并打击伊朗伊斯兰政权、力争实现政权更迭, 是美近40年来中东政策的主轴和重点内容之一, 也是其维系地区同盟体系的基石。特朗普回归美对伊传统路线获其国内普遍支持。

  事实上, 纵观40年来美对伊政策, 伊核协议反倒是波折。伊核协议的签署并非以对抗伊朗政权为目标, 甚至没有解决地区国家对限制伊朗扩张地区影响力的核心关切;其只是聚焦核不扩散、以“冻核”换取“发展”的临时性协议。于美国而言, 签署伊核协议的最主要动因来自前总统奥巴马“无核世界”的倡议。凭借着从伊拉克和阿富汗撤军、构建“无核世界”等行动和理念, 奥巴马在上任第一年便荣膺诺贝尔和平奖。其本人也十分看重这一政治资产, 在两个任期内为解决朝鲜与伊朗两个核问题做出不少努力。然而, 由于各种因素, 美朝关系持续恶化, 在朝核问题突破无望的背景下, 伊核问题成为了奥巴马借以塑造外交遗产的重要抓手。为实现在“核不扩散”领域的目标, 奥巴马政府在地缘政治领域倾向采取放任与绥靖政策。其政治逻辑基于“局部可控的混乱无碍美国全球战略部署”。然而事实的发展超出美政府预期。伊斯兰国的兴起、伊朗势力的迅速扩张, 以及地区传统盟友的“另寻它枝”令美中东同盟体系应对现时局势的能力备受质疑。

  于特朗普政府而言, 回归“制裁伊朗”的主线既符合国内传统建制派的政治正确, 也契合地区盟友的呼吁与期待。在2018年初公布的最新美国《核态势评估》中, 特朗普政府非但无意延续“无核世界”的使命, 更有反其道而行之的意图。因此, 在没有政治包袱又可讨巧国内外政治力量的背景下, 回归几十年来涉伊朗政策主线对特朗普而言是安全且可迅速见效的政策选择。

  (三) 提升地区事务话语权

  从“阿拉伯之春”开始, 奥巴马政府的中东政策进退失据, 令地区盟友失望乃至愤怒, 也使美国在地区的影响力及威信骤减。加之近年来俄罗斯凭借介入叙利亚内战, “俄进美退”局势愈发明显。重塑美国在中东的领导力, 强化地区事务话语权已成为摆在特朗普政府面前的“必答题”。由于奥巴马政府第二任期的“放任”政策, 美在地区热点问题上的话语权有限。如何“低成本”地撬动各方利益平衡, 利用伊核协议做牌成为特朗普政府的不二选择。

  现实的中东地缘环境令美国“以军事实力重构地区格局”变得非常困难。因此, 排除俄罗斯因素而“另立炉灶”的做法不适用“美国第一”框架下的特朗普政府中东外交需要。相反, “破而不立”的混乱局面则可以为美国的介入提供更多的契机。退出伊核协议, 原有的地缘政治平衡被打破, 受益最多的是美在地区的盟友, 并直接强化了地区国家对美外交政策的借重。尽管伊核协议其余相关方对美方做法表达出强烈的反对意见, 但难以实质性进行反制裁。借此, 相关的政治谈判和利益交换为特朗普政府地区和全球战略的实施提供了丰富的抓手和砝码。以“地缘安排”换取制裁豁免成为了特朗普政府用于重塑美在中东影响力和话语权的重要手段。

  二、主要政策路径

  特朗普政府对伊政策转变主要遵循极限施压与离岸制衡两项主要政策路径。

  (一) 极限施压

  在奥巴马主政时期, “伊核协议”的成功被视为可被复制的模板, 用于解决国际社会其他类似核扩散问题。以“伊核模式”解决朝核问题被美国政界、战略界、媒体广泛提及。然而奥巴马时期的“接触政策”并未转圜朝鲜半岛日趋恶化的安全形势;相反, 在美国舆论看来, 特朗普政府的“极限施压”政策更具现实塑造力, 并成功实现了美国在东北亚的战略预期。鉴此, 从2018年初开始, 以“朝核模式”推动伊核问题的“彻底解决”成为了新的讨论风向。

  所谓“极限施压”, 即通过最大限度的军事威逼、经济制裁和外交围堵手段, 迫使对手满足自身的诉求。从对朝鲜“极限施压”的经验来看, 美国在军事方面强化美韩军演、扬言先发制人;经济上断绝一切外部经济联系, 要求中国配合制裁;外交上强化美日、美韩同盟的同时, 高层官员频繁访问东亚各国, 形成更严密的围堵圈。朝核问题的积极变化令特朗普政府对“极限施压”的政策路径及其实施效果信心高涨。在应对伊核问题时可谓全面复刻。

  2018年5月18日, 美国国务卿蓬佩奥在保守派智库传统基金会发表:《协议之后:一个新的对伊策略》主旨演讲, 其中提到特朗普政府对伊朗政权的十二条要求, 内容涉及停止核与导弹研发, 限制反应堆建设, 全面接受核查, 放弃“支持恐怖主义”, 放弃对也门胡塞武装、叙利亚阿萨德政权、黎巴嫩真主党、阿富汗塔利班的支持, 停止干涉伊拉克内政, 以及结束对周边阿拉伯国家及以色列的敌视政策等的内容, 可谓在地缘政治和军事领域全方面限制伊朗的活动, 并强迫伊朗接受美国领导的地区同盟所规划、实施的地区规则。这样的要求可谓近几十年来最严苛的版本, 伊朗接受的可能性近乎不存在。然而, 提出无余地的“最高级别要求”正是特朗普式极限施压的必然先行步骤, 也是为之后的政治谈判做牌, 给可能的军事威慑提供所谓“合理性”依据, “勿谓言之不预也”。

  (二) 离岸制衡

  奥巴马政府, 特别是其第二任期, 遵循“亚太再平衡”战略, 将战略重心东移至西太平洋地区, 对中东的关注与投入大为减少。美与地区盟友关系沉降至近年来低值。相较于过去的全方位同盟关系, 美与地区盟友之间互信下降, 停留在地区国家对美安全保障及军贸往来的需求, 以及美对盟友在打恐、贸易及能源领域合作的期待。

  特朗普上台以来, 抛弃奥巴马时期的“无视政策”, 再度强化与盟友的紧密关系, 利用同盟体系在不增加投入的前提下展开“离岸制衡”, 维系并加强美在中东的影响力。“打击伊朗”是美中东同盟体系的安全利益基石, 明晰、确认并回归这一根本原则对巩固美与盟友关系极为重要。

  需要指出的是, 特朗普政府并未改变美国“撤离中东”的总体基调, 但速度明显较上届政府放缓, 其主要原因是顾及地区盟友安全担忧, 防范伊朗及俄罗斯快速填补权力真空。从奥巴马到特朗普, 战略收缩是美国对中东政策的主线, 其源自美国内部的自我认知及对自身在全球事务中角色新变化的判断, 不会轻易改变。特别是在“美国第一”的意识形态下, 特朗普政府无意也不可能投放更多资源在中东地区;加之美国国内能源革命使美能源政策出现重大转变, 美阿关系的转圜已难以仅在“石油换安全”的旧框架下继续维系。特朗普政府拟与中东盟友构建新的同盟关系。就美方而言, 其主要关注领域为扩大军贸规模、防范恐怖主义外溢, 并确保彼此在能源保障及市场竞争方面形成“可持续的建设性合作关系”。

  尽管合作环境出现变化, 美阿双方的利益基石并未出现重大改变, 即对抗伊朗日渐上升的地区影响力。这保障了特朗普政府离岸制衡政策的现实可行性。美利用沙特和卡塔尔矛盾, 先挑后抚, 强化盟友对自身政策的竞争性借重;通过迁馆耶路撒冷, 在巩固美以同盟的同时, 迫使沙特等阿拉伯大国咽下尴尬苦果;最后通过退出伊核协议, 加强在地区事务的话语权, 在全球层面为与俄罗斯、欧盟、中国的政治谈判做牌, 化被动为主动。因此, “退出伊核协议”可谓是特朗普政府离岸制衡战略中以一点搏全局的“点睛之笔”;这也意味着美国在充分获取政策利好之前, 其对伊强硬的政策路线几无回旋余地。

  三、政策隐患

  特朗普政府在2017年12月公布的《国家安全战略》中, 将其中东政策名为三大政策目标:一是不让中东成为圣战分子和恐怖分子的滋长地和天堂;二是中东不能被反美政权所支配;三是中东应为稳定的全球能源市场做出贡献。坦白而言, 特朗普政府退出伊核协议、加大对伊朗制裁, 对实现其中东政策目标有直接的推动作用。然而, 其违背契约精神、无视基于规则的国际关系体系, 甚至公然挑战受到联合国认可的国际性多边协议的合法性, 特朗普政府的冒进政策无疑也潜藏着众多隐患。

  (一) 挑战美欧互信与合作

  2015年的伊核问题全面协议, 解决了国际社会普遍关心的核问题, 但对中东国家的安全关切未进行应有的回应。中东国家深感被盟友及国际社会所“出卖”和抛弃。正因如此, 当特朗普上台后, 其在国际社会眼中另类的非常规做法, 却成了地区盟友的“救命稻草”。在周边国家看来, 他们联合美国对抗伊朗势力作大, 正是一种“后发式”的回应, 有充足的正当性与合理性。

  正如当年中东盟友的安全关切未被合理采纳, 此番政策钟摆式回调无视欧洲盟友合理且迫切的安全关切, 必然为跨大西洋关系的维系埋下隐患。欧盟曾尝试性地妥协与迎合特朗普政府政策, 但并未换来美国的回心转意。欧洲部分学者就此支出, 应放弃对美“亦步亦趋”的做法, 实行战略自主, 设立欧洲独立话语体系。

  经济方面, 欧盟已提出并实施对美国的反制裁, 但效果不彰。欧洲启动“阻断法案” (EU Blocking Regulation) , 为与伊朗经商的欧企提供“紧急信贷” (Emergency Credit) , 并努力与美国谈判争取豁免。然而现实情况并不乐观, 不仅因为特朗普政府对制裁的偏爱令欧洲国家近无斩获, 市场的悲观情绪也让欧洲“阻断法案”和紧急信贷措施并未达到预期的效果。相较欧美庞大的经贸关系, 欧伊经贸联系近可忽略。因此, 面对美国的制裁攻势, 欧洲政府、企业和市场难有还手之力。

  (二) 滋生极端主义活动

  管制的失败以及地区力量的碎片化极易促使极端主义的滋生和蔓延。加之军备竞赛可能触发的武力滥用, 恐怖主义活动或重新获得生存空间。伊核协议的失效将在客观上促进地区军备竞赛的进一步升级。鉴于此前伊拉克战争的“前车之鉴”, 一旦伊朗政权在内外重压下垮台, 中东地区形势将“极其危险”。特别是在叙利亚、也门等持续战乱地区, 传统武装冲突难以平息, 非传统安全风险又将持续走高。目前, 大国在中东地区多采取代理人战争的方式, 武装力量分散且强弱相差悬殊。散乱的安全环境令近年来中东地区恐怖主义活动频率乘幂次方飙升, 即便是在美国为首的“打击伊斯兰国国际联盟”宣布取得打恐胜利后, 相关数据仍无明显好转。

  目前伊斯兰国的外在架构受到重创, 但并未完全肃清, 极端主义思想更是在整个地区暗流涌动。受恐怖主义活动影响最大的自然是本地区民众, 但地理上距离较近的欧洲则将首当其冲受到恐怖主义外溢的滋扰。随着时间的推移恐怖主义外溢向更大范围扩散, 或将影响美国自身本土安全, 但短期之内尚难以对特朗普政府构成现实威胁, 因此并不在其政策优先考虑范畴之中。

  (三) 大国博弈进一步加剧

  此前, 俄、土、伊三国通过阿斯塔纳和会, 在叙境内设置冲突降级区, 事实性将三国在叙利亚境内的军事存在合法化。随着美国在中东事务中话语权的“全面回归”, 大国博弈局面愈发固化, 并已取代“打击恐怖主义”成为地区地缘政治的主题。

  然而从另一个角度来看, 中东当前的代理人战争模式在客观上也为地区局势进一步紧张升级加装了“保险阀”。俄美两国在双边、地区及全球事务上彼此攻讦激烈, 立场相去甚远。所幸迄今为止, 两国均力避矛盾进一步升级, 特别是在敏感地区发生热战。两国对各自的地区盟友也是激励与打压并存, 约束多于放任。在俄美两国对彼此战略意图存在顾忌、相互试探的摸索阶段, 地区局势受到代理人角力特征的影响, 较难发生大规模、不可控的冲突行为。

  (四) 重创国际核不扩散机制

  特朗普政府不顾国际社会数十年的谈判努力, 以及国际原子能机构多次证实伊朗完整履行协议的现实, 执意单方面退出伊核协议, 不仅削弱了美国作为国际核不扩散机制维护者的可靠性和合法性, 也打击了国际社会多年来在多边军控和核不扩散机制中付出的艰苦努力。

  以“极限施压”实现自身的战略目标, 公然背弃契约精神, 这将令同与美国谈判核问题的朝鲜对与美达成协议的意愿大大降低。特朗普政府的行为不仅是对联合国安理会决议法律效力的沉重打击, 其对自身的国家公信力和软实力也将造成持久影响。

  四、总结

  美国退出伊核协议已数月, 其政策效果影响将从外至内逐步延展。在制裁实施伊始, 伊朗面对外部压力更趋向团结一致;但随着民生成本激增及政治角力的白热化, 伊朗国内温和派对“伊核协议”的态度或不得不转向强硬。一旦伊朗内部对遵循“伊核协议”出现松动, 则包括欧盟、俄罗斯、中国在内的国际社会主要力量亦将不得不重新考虑各自因应伊核协议的政策立场。

  伊朗在这一过程中势必承受巨大的压力, 但美国的预期目标能否达成也尚未可知。评价美对伊朗政策成功与否的关键衡量因子是伊是否允诺并甘愿从包括叙利亚、也门在内的热点地区撤回其驻外军事力量, 并尽可能切断其对地区同盟的经济和军事支持。根据以往“极限施压”的经验, 压力达到极致往往会给双方提供同时放弃“边缘政策”的契机。

  事实上, 目前特朗普政府以议题为驱动, 奉行功利化、碎片化的外交政策, 是其政府内部在建制与非建制的博弈中无奈折中的选择结果。传统地缘政治理论和经济民族主义偏好在当前的美国外交决策中都有相当的影响力。在中短期内, 面对美国强大的经济、政治和军事实力, 各国在伊朗问题上鲜有过多选择;但特朗普政府过分强调单边利益、枉顾契约精神的行为对美国国家软实力构成的伤害将逐步显现。

  注释:

  1 Nuclear Posture Review, U.S.Department of Defense, February 2018.https://dod.defense.gov/News/SpecialReports/2018NuclearPostureReview.aspx.
  2 After the Deal:A New Iran Strategy, the Heritage Foundation, May21, 2018, https://www.heritage.org/defense/event/after-the-deal-new-iran-strategy.
  3 唐志超.失序的时代与中东权力新格局.西亚非洲.2018 (1) .27.
  4 National Security Strategy of the United States of America, December 18, 2017, White House.
  5 Robin Niblett CMG et al., “Europe Should Defend the Iran Deal Without Burning Bridges to the US”, Chatham Expert Comment, 18 May 2018.
  6 Emil Dall, “Collateral Damage:President Trump’s Decision on Iran and Its Impact on Europe”, RUSI, Commentary, 9 May 2018.
  7 数据来源:美国马里兰大学国际恐怖主义数据库 (Global Terrorism Database) , http://www.start.umd.edu/gtd/.
  8 “US abandons Iran nuclear deal:IISS analysis”, IISS, May 10 2018.https://www.iiss.org/blogs/analysis/2018/05/us-abandons-iran-nuclear-deal.