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请愿权理论和制度比较研究

时间:2007-11-8栏目:公众演讲

</Script>    2001年2月13日 15:54 杜钢建
  请愿权没有制度保障,是中国大陆现行宪法的众多缺点之一。这一缺点在1999年3月进行的修宪中仍没有涉及。在中国大陆,民众的请愿意识已明显增强。1999年4月FLG弟子为要求天津市公安局释放FLG成员,在北京请愿,就是典型的一例。请愿活动秩序井然,要求坚定,令政府上下大为震惊。因此,如何在制度上
  保障请愿权,已成为刻不容缓的课题。无论在西方还是东方,请愿权都是一项古老的权利。在不同时代和不同社会制度下,请愿权的内容和范围有较大的区别。随着时代进步和社会发展,请愿权的内容和范围不断得到丰富和扩大。
  请愿权在基本人权体系中占有重要的位置。请愿权既是一项表现自由权,又是一项参与治平权。每一个人在法律共同体中都有权利向有关机构表达自己的愿望;
  对于共同体事物和有关事项,享有要求有关机构受理和回答请愿的权利。在近现代社会,请愿权是国民行使和实现国民主权的一个重要方式。请愿权还是一项重要的和平抵抗权。在现代法治社会中,和平抵抗运动主要表现为请愿运动。加强请愿权理论研究和制度建设,对于未来中国的发展有着重要意义。
  一、请愿权的性质和意义
  正确认识请愿权与言论、集会、结社、游行、示威、罢工等自由权利的关系,有助于充分理解请愿自由权的特殊意义和特定价值。
  妨碍请愿自由权意识发展的思想原因之一是现代社会许多人认为「请愿」属于具有封建色彩的观念。既然公民在现代社会已享有言论、集会、结社、示威、游行、罢工等自由民主权利,就没有必要强调请愿自由。国民既然是主权的拥有者,就无需降格向国家机关「请愿」。此种观点实际上产生于对请愿自由权概念的误解。在封建国家,,臣民固然需要享有请愿权。在现代民主社会,国民同样需要享有向国家机关请愿的权利。在任何一个组织化社会中,无论其民主化程度多高,全体成员不可能参与每一项共同体事物的处理。管理专职化趋向决定公共机关的存续及其与民意的距离。请愿权的行使有助于缩短公共权力与民意的距离,并有助于克服公共权力异化的趋恶现象。无论在古代,还是在近现代社会,请愿都是民众表达意愿的基本方式之一。请愿自由权在基本人权体系中的特殊地位和作用是其它基本自由和权利所无法替代的。
  请愿权与诉愿权的共同之处在于均为宪法所规定的公民权利,且均须具备书面形式。二者的主要区别在于:一,请愿的当事人在法律上通常无特定限制,国民对有关国家政策、人权保障和公共福利等问题均可向有关机关陈述希望,请求为一定行为或不行为。诉愿的当事人在法律上通常有特定限制,主要是权利受害人。二,请愿的事项范围在法律上通常无特定限制,请愿所涉事项范围广泛之至。诉愿事项范围在法律上通常有特定限制,主要是针对具体行政处分提出的。三,请愿一般没有期限和管辖限制,何时提出向谁提出通常有请愿人自己决定。诉愿在法律上有严格期限,且有管辖等级限制。
  请愿对被提出机关有无法律拘束力问题,在学术界还存在模糊认识。过去一般人都认为请愿的被提出机关没有必须受理的法律义务。而诉愿对于被提出机关则有法律拘束力。诉愿依法提出后,被提出机关必须受理,且须作出裁决。随着请愿权意识的增强,请愿既然是一项基本权利,就应当承认请愿只要依法提出,对于被提出机关就有法律拘束力。请愿权包括获取回答或处理决定的权利。被提出机关有义务向请愿人通告处理结果并适当说明理由。此为请愿权不同于一般自由权的最重要特征。早在先秦时期,管子就强调指出:「请入而不出谓之灭」。民间有请愿或陈请时,政府应当及时答复。请入必出是请愿制度的重要原则。为保证请入必出原则的实现,就需要对请愿审理期限、方式等程序问题作出明确的法律规定。
  对于请愿审查期限,法律上应当明确规定请愿受理机关必须于每月若干日审查请愿案件。请愿提出后,受理机关应在特定期限内审查完毕,不能允许拖延不理。
  关于请愿审查方法,审查机关对于一些重大的请愿应当给予请愿者以充分说明请愿理由、目的和宗旨的集会。请愿审查过程应当尽可能保障请愿者的听证权利,更多的采取以听证会的方式审查重大请愿案。听证会不仅应保证请愿者代表到会,而且必要时要求请愿所涉及的有关行政当局到会,实行交互论辩审查方法。
  向议会的请愿,即使是在闭会期间,也应得到及时的审理。议会应当设立受理请愿的常设机构。此机构在议会被解散期间也应承担受理义务,为下界议会审查工作做准备。
  向行政机关和法院提出的请愿,被提出机关均应按照特定的审查程序进行审理和作出回答。过去,法院以司法独立为由不受理请愿的做法在西方一些国家也已发生变化。中国古代司法官员接受书面请愿和拦路诉求申请的做法有利于请愿人直诉愿望或直陈意见,可为现代请愿制度所借鉴。现代巡回法院制度的设立虽为便于公民所使诉愿权,但如能同时为请愿权的行使提供方便,则会发生更大的作用。
  请愿虽然也是思想言论的表达,但此种权利与一般思想言论自由、学术自由和出版新闻等自由的区别在于请愿是向特定机关提出的,它产生受理机关受理和答复的义务。而一般思想言论自由、学术自由、出版新闻自由等不具有此种性质。如果公民的某种愿望或意见只是表达出来,而非向特定国家机关提出,则有关国家机关不负有审理和答复的义务。请愿权的特殊意义就在于「请入必出」,请愿人不仅要向有关机关提出请愿的途径和机会,而且享有被提出机关给予审理和答复的权利。
  现代社会的许多问题,诸如战争与和平、

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