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浅谈我国行政法治的实现

时间:2008/7/27栏目:工作报告


        浅谈我国行政法治的实现
行政法治是依法治国的必然要求,也是实现依法治国的核心内容。行政法治程度的高低,直接关系到党和政府在人民群众心目中的形象和人民群众对法治的信心,影响到经济建设的健康发展。本文主要阐述了行政法治的基本内涵及我国行政法治发展的历史轨迹,我国目前在行政法治建设方面存在的不足及实现行政法治的途径。
一、行政法治的基本内涵及我国行政法治发展的历史轨迹
(一)行政法治的基本内涵
关于行政法治的基本内涵主要有三种不同的观点。一种观点认为行政法治就是保障和维护行政权的有效实施,强调国家管理的作用,称为管理论;一种观点认为行政法治就是要控制和限制行政权,称为控权论;还有一种观点认为行政法治既要保障行政权的有效实施,维护公共利益,又要防止行政权的滥用,称为平衡论。平衡论就是要在行政权和公民权,公共利益和个人利益两大权利、两大利益之间寻求平衡点。平衡论为大多数人所接受,在此我也认同此观点。
为什么我们既要行政权又要控制行政权呢?美国政治家詹姆士说过,如果人人都是天使,那么我们就不需要政府,如果政府是天使,那么我们也不需要控制和限制政府权力。我们知道社会发展到一定阶段,社会个体无法抗拒强大的自然和社会力量对自己的迫害,单个个体无法保护自身利益的实现,他们需要行政权来给与帮助和提供服务,于是他们通过代议制将自己“私权利”让渡出来,形成“公权力”,交给政府来行使。国家就是一种公权力。一方面国家行政权由宪法和法律赋予,是公民的私权利转化,另一方面国家行政权又是国家权力中最活跃、最具有扩张性的权力,它不像立法权那样是静止的、抽象的、原则性的,也不像司法权那样是被动的,不告不理的。行政权是实实在在的力量,同公民的利益息息相关,可以说公民从摇篮到坟墓都要都要受行政关系的制约。行政权是最不可萎缩又最不可扩张、最需要自由又最自由无度,最需要控制又难以控制的权力。因此若要通过立法和法律手段来合理配置行政权和公民权,通过法律对行政权严格授权和监督,就必须加强对行政权的制约和监督。行政权的取得必须有法律规定,行政权的行使必须遵循法律,行政违法、行政不当必须承担法律责任,这体现出行政法治的基本内涵。
(二)我国行政法治发展的历史轨迹
我国真正的行政法治建设是十一届三中全会以后开始的,也就是改革开放后开始的。我国并没有等民商法律制度建成后再建立行政法律制度,而是在一只脚跨入市场经济时代的同时,另一只脚同步跨入行政法治时代。因为市场经济是法治经济,所以要求政府行为应当法治,政府干预不应随意而应有规则。中国行政法治的过程如同中国市场经济体制的建立,不是自发的,而是政府推导和政府推进型的。中国行政法治建设是在依法治国的大环境下,随着政府行政管理体制改革和政府机构若干次改革、政府职能多次改变而推进的。经过改革开放20多年的时间,我们逐步走上行政法治的健康发展轨道。回顾20多年来我国行政法治发展得历程,其标志就是有几部具有划时代意义的重要法律的颁布和实施。
第一部是1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》,它在我国行政法治建设上具有里程碑的意义。它是我国第一部民告官的法律。在此之前,普通法院由民事法庭来受理行政案件,行政案件通过民事诉讼途径来解决。1989年《行政诉讼法》颁布后,各个基层法院都建立了行政法庭来受理行政案件,通过行政诉讼途径来解决,这样促使了我国行政诉讼组织和制度的建立。
第二部是1993年国务院制定和颁布的《中华人民共和国国家公务员暂行条例》,它标志着我国人事管理朝法治化迈了一大步,人事管理在考核、录用、提拔、交流、培训、轮换和回避等制度改革都取得突破。
第三部是1994年颁布的《中华人民共和国国家赔偿法》,它包括司法赔偿和行政赔偿。司法赔偿也叫刑事赔偿,是司法侵权对公民的赔偿。行政侵权对公民的赔偿叫行政赔偿。有了《中华人民共和国国家赔偿法》,公民就行政侵权造成的损害可以要求国家赔偿,公民的行政救济就有了法律依据。
第四部是1996年颁布实施的《中华人民共和国行政处罚法》,它是第一部规范行政执法行为的法律,对后来规范其它具体行政执法行为,规范行政执法行为的设定权、实施权、原则、程序、法律责任等方面起到了良好的示范作用。
第五部是1997年颁布实施的《中华人民共和国行政监察法》,它进一步完善了具有中国特色的行政监察制度。它是在1990年的《行政监察条例》基础上上升为《行政监察法》的。
第六部是1999年颁布实施的《中华人民共和国行政复议法》,它总结了1990年的行政复议条例实施的经验,在此基础上加以改革和完善。这是一部重要的行政自我监察、自我纠错的法律。它明确规定了行政复议的受案范围、受理机关等内容。它比《行政复议条例》进展了一大步。
第七部是2003年颁布的《中


        华人民共和国行政许可法》,它从立法原则、执法价值取向、执法模式的设计、制度创新上对传统政府管理模式、管理理念进行了突破和改革。
这些法律的颁布和实施对我国的行政法治建设产生深远影响。据统计,全国人大及其常委会共通过了451个法律和法律性文件,国务院共制定了966件行政法规,地方人大及其常委会共制定8000多件地方性法规,国务院各部门和地方人民政府共制定30000多件行政规章。这些都为我国的行政法治提供了基本的法律规范,使行政法治有法可依,同时为行政法治创造了良好的法律环境。
二、我国当前行政法治存在的问题
由于受国家法律体系的不完备、规章制度的不完善,人员业务素质的参差不齐,以及大环境中的拜金主义、享乐主义的影响,有法不依,执法不严,违法不究,越权处罚,无权处
(一)依法行政的意识滞后
邓小平同志指出:“旧中国留给我们的封建专制传统比较多,民主法律传统很少。解放以后,我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度,法制很不完备,也很不受重视,特权现象有时受到限制、批评和打击,有时又重新滋长。”由于我国缺乏依法治国、依法行政的传统,加上人们的民主法制观念淡薄,从而严重阻碍着行政法治的实现。具体而言存在以下几种错误观念:一是人治观念。有些行政机关工作人员对依法行政重要性的认识还不到位,甚至是不重视,总认为依法行政不管用,因此,在一些地方和部门,依法行政还多是说在嘴上、写在纸上,没有真正落实到行动上;有些领导干部甚至置法律于不顾“以言代法”、“以权压法”。二是法律实用主义观念。将法律仅视为一种治人的工具,当对自己有利时就拿来适用,对自己不利时就不执行。不谈依法治官而只谈依法治民,不谈依法治权而只谈依法治事,不谈依法治高层而只谈依法治基层,不谈依法治自己而只谈依法治他人,
自己摆在了超越法律之上的位置,忘记了自己同样需要接受法律的约束,从而无视法律的规定。三是行政执法中重结果、轻程序观念。有些行政执法人员在行政执法过程中往往只注意对行政违法行为的处罚结果,而忽视了在出发过程中的程序性规定,有些行政执法人员在执法过程中受环境、心情、好恶等因素的影响,从而出现随意性,个人情绪化的操作。
(二)行政法治的法律体系不完备
目前,以宪法为核心和基础的中国社会主义法律体系框架虽已初步形成,国家的政治生活、经济生活和社会生活的主要方面虽已基本上做到了有法可依,但与改革开放和市场经济发展的要求相比,我国的行政法制建设还比较滞后,行政管理的某些方面还存在立法空白,立法质量也有待于进一步提高。突出表现在原则规定多,具体措施少;实体规范多,程序规范少。有些法律、法规的一些条款太原则,不便操作和畸轻畸重。法律体系不成熟,使得行政机关在行政职权时,粗看早已“有法可依”,但细究仍无章可循。此外,我国的法律、法规有80是行政部门起草的,有时行政机关过多地行使应当属于人大的立法权,有的部门在起草法律法规草案的过程中,从狭隘的部门保护出发,不适当地强化本部门的利益和权力,争审批权、收费级、发证权和处罚权等,从而在立法工作中存在着较为严重的部门保护主义、地方保护主义,制定、颁布的法律、法规之间亦缺乏协调和统一,甚至出现相互矛盾和冲突的现象。
(三)行政执法体制不顺
现存的行政执法体制不顺。具体表现为:一是政企不分,政事不分。从法理上说,执法主体只能是国家的行政机关、审判机关和检察机关,企事业单位不能拥有执法权,然而目前行政执法主体政企不分、政事不分的现象并不少见。以政企不分为例的有:工商部门管市场,又办市场;城建部门管理城市建设,自己也搞城市建设,并进行自我质量监督等等。这种既当裁判员又当运动员的局面,人为形成监督不力。二是行政执法部门纵向集权,条块分割,部门壁垒,相互之间缺乏协调配合,结果造成执法工作形不成合力,相互掣肘,办事效率不高。三是管理系统交叉过多,职责不清。如对个体户的管理,涉及到工商、税务、物价、卫生等多家执法部门。由于对同种法律行为有多种不同执法依据的交叉,客观造成行政执法者不作为、乱作为或难作为。四是行政执法的目的不明确。行政机关实施行政行为,目的是为了保障国家事务的正常管理,社会秩序有序,并表现为一种法律秩序。它是法治所追求的基本价值,是构成人类理想的要素和社会活动的基本目标。然而有些行政机关,尤其是有特权的行政执法机关,其执法的目的是一味追求经济利益。而对于因违反行政管理法规而造成的负面影响,甚至仍然存在的违法行为,却无人予以。长期以往,势必导致行政特权的利益化,经济利益的部门化与个人化,最终导致腐败现象产生。
(四)行政执法监督体系存在缺陷
目前,我国对行政权力的监督制约形成了自己的体系,这一体系包括权力机关的监督、审判机关的监督、检察机关的监督、行政机关自身的监督、党的监督以及新闻舆论、人民群众、各民主党派、社会团体等的社会监督。应该说,我国的监督体系是比较全面和严密的,它在实际工作中也发挥了重要作用,然而实践中存在的有法不依、执法不严、违法不究以及腐败现象的滋生和蔓延表明了行政权力监督乏力和监督体系存在缺陷。这其中有立法方面的原因,也有监督机制上的原因。立法方面,主要是缺乏监督的法律规定,以致使人民群众等一些社会监督流于形式而得不到落实。监督机制上,主要表现为有些监督缺乏必要的独立性,直接影响其监督作用的发挥。例如,作为行政系统内的专门监督的行政监察,由于它与行政机关有着行政隶属关系,使得这种监督在实践中很难真正履行其监督职责,以致弱监、虚监、失监现象相当严重。还有,行政复议也存在着一些亟待解决的问题。目前,有些同志因怕麻烦而推诿等不愿受理行政复议申请的情况还个别存在,在行政复议决定上,该撤销或者变更而维持的情况还时有发生,上下级之间“官官相护”的问题还尚未彻底解决,等等。
三、实现行政法治的有效途径
对行政机关提出依法行政要求,是时代发展的结果,是民心所向的问题。如何提高我国依法行政程度,克服前进道路中的消极因素,是个亟待解决的问题,本文主要有以下几点思考。
(一)大力培养和增强全民特别是公务员的法治观念和整体素质
要培养和增强全民的法治观念,提高公务员整体素质,首先要树立法治观念。为此,必须明确:第一,宪法至上。法治的实质是宪治,依法治国首先是依宪治国。宪法至上是法治的最高体现,是中国法治建设的灵魂。其次,法律具有极大权威。任何组织和个人必须严格依法办事,而不允许有超越宪法和法律的特权。再次法大于权。任何人不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法。最后一点,是法律面前人人平等。二是树立权力制约观念。不受制约的权力,必然会被滥用,必然导致腐败。这是人类历史证明了的真理。三是树立人权观念。作为社会主义国家,作为以全心全意为人民服务为宗旨的执政党,必须把保护人民的权利作为一切工作的根本出发点和归宿。社会主义最讲公平、最重视保护人民的权利。我们应该理直气壮地讲人权,高举人权的旗帜。四树立实体法和程序法并重的观念。程序违法同样构成违法。
(二)加强立法,注重立法质量,完善法律体系。
实现依法治国,坚持依法行政,一是必须加快立法步伐,改变某些领域无法可依或有法难依的状况。要对那些过时的、相互间存在相冲突、相抵触的法律、法规进行修改和清理。同时要特别抓紧制定规范市场主体行为、市场经济秩序、宏观调控、社会保障和救济、规范收入分配等方面的法律法规;解决在建立商品市场、原材料市场、金融、资本市场、房地产市场、劳动力市场等方面执法依据不足的状况;改变实施细则滞后、法规不配套现象,尽可能使法律法规及规章同步出台,并加强立法解释工作,使法律规范更加适应实际,操作性更强,以解决有法难依问题。在行政程序方面,规范行政为达到行政目的而必有经历步骤、采用方式、以及实现这些步骤和方式的时间和顺序,制定和完善行政程序法,从而完善行政法律体系,保障行政机关依法行政。二是注重立法质量,纠正片面追求数量而忽视立法质量的倾向。法律、法规的生命力在于其质量。近年来我国颁布实施的许多法律文件修改过于频繁,并且有些在实践中难以施行,问题的要害在于立法者对该法所调整的社会关系缺乏科学而精细的调查研究,或者着力于通过立法解决本部门的编制、级别、经费及其他种种具体问题。应当看到,一个法律文件制定得成功与否以至于最终能否被有效地施行,很大程度上取决于该法是否正确而深刻地反映了广大人民群众的意志和利益,以及它所要调整的那部分社会事务发展的客观规律。因此,立法必须提高民主化和科学化程度,使法律充分体现民意,与社会生活相一致,符合社会发展的客观规律。要防止立法中渗入局部利益和部门利益而影响法律的全面、公正和完整。同时,避免各种规范性文件在调整社会事务时发生重复、冲突或疏漏,以维护国家法制的统一。
(三)理顺现行行政执法体制
理顺现行行政执法体制,按照条块结合、适当分权、便于执法、讲求实效的原则,走综合执法之路。要积极推行行政执法责任制。行政执法责任制的核心是通过明确政府机关法定行政执法职责,健全行政执法评议考核体系,落实行政责任追究机制,实现规范行政执法行为的目的。行政执法责任制,要力求做到实际、简明、准确、可操作性强。具体推行时,关键要抓好三个环节:一是树立职权法定原则,行政机关的职权。在我国主要是指中央政府、地方各级政府及其所属部门的职权,必须由法律规定。行政机关必须在法律规定的职权范围内活动,非经法律授权,不可能具有并行使某项行政职权。凡法律没有授予的,行政机关就不得为之,法律禁止的当然更不得为之,否则就是超越职权。在内部,超越职权就是行政机关横向超越了某行政机关的职权或纵向超越了上下级行政机关之间的职权。在外部,超越职权就会侵犯公民的合法利益。职权法定,越权无效,是依法行政的主要原则之一。二是确定执法岗位,分解执法职责,严密执法程序,细化执法标准,切实改变过去那种执法岗位不清,职责不明,权力行使层级之间相互扯皮、揽功诿过的现象,有效地规范行政机关内部管理秩序,提高行政效率。三是架构执法评考体系,突出执法效能评估,完善行政责任追究机制,将行政职权的行使与执法人员的年度考核奖惩紧密挂钩,实现行政权的规范运作。
(四)完善依法行政的监督机制。
完善依法行政的法律监督机制,是实现依法行政的根本保障。具体表现为:一是加强和完善权力机关对行政机关的监督,完善各级人民代表大会的监督职能,尽快制定《人大监督法》。各级人大及其常委会在选举和任免干部时,应该把是否具备必要的法律知识,是否依法办事作为衡量干部是否称职的重要标准。在听取他们的述职报告时,应把他们领导的地区或部门的执法状况作为重要的考察内容。各级人大常委会要通过听取和审议所在政府和单位实施法律、法规工作报告以及组织代表检查、视察、评议执法工作等形式,督促行政机关做好执法工作。二是加强和完善司法机关对行政机关的监督,充分行使审判权、检察权、依法审查、督促行政机关所做出的具体行政行为的合法性、有效性。完善行政诉讼、国家赔偿等法律制度。三是加强和完善行政机关内部、上下级之间的监督,建立和完善报告工作制度、执法检查制度、审查批准制度、备案检查制度、考核奖惩制度。充分发挥行政监察机关、审计机关的作用,实行行政监察和财务审计。四是加强和完善人民群众和社会各界对行政机关的监督,实行政务公开制,公开执法内容,公开执法程序。总之,应当建立起多层次、多渠道、全方位、行之有效的民主监督机制,以确保国家行政机关依法行政,最终达到依法治国之目的
  综上所述,我国要实现依法行政,就必须革除一切与依法行政的要求不相适应的旧观念;就必须进一步完善行政法律体系;就必须理顺现行行政执法体制;就必须强化和完善行政执法监督机制。惟其如此,才能为解决我国依法行政中存在的现实问题创造条件,才能不断推进行政法治的进程,实现依法治国的宏伟方略。




(作者单位:中国共产党建邺区委党校)

马梦诗
行政法治是依法治国的必然要求,也是实现依法治国的核心内容。行政法治程度的高低,直接关系到党和政府在人民群众心目中的形象和人民群众对法治的信心,影响到经济建设的健康发展。本文主要阐述了行政法治的基本内涵及我国行政法治发展的历史轨迹,我国目前在行政法治建设方面存在的不足及实现行政法治的途径。
一、行政法治的基本内涵及我国行政法治发展的历史轨迹
(一)行政法治的基本内涵
关于行政法治的基本内涵主要有三种不同的观点。一种观点认为行政法治就是保障和维护行政权的有效实施,强调国家管理的作用,称为管理论;一种观点认为行政法治就是要控制和限制行政权,称为控权论;还有一种观点认为行政法治既要保障行政权的有效实施,维护公共利益,又要防止行政权的滥用,称为平衡论。平衡论就是要在行政权和公民权,公共利益和个人利益两大权利、两大利益之间寻求平衡点。平衡论为大多数人所接受,在此我也认同此观点。
为什么我们既要行政权又要控制行政权呢?美国政治家詹姆士说过,如果人人都是天使,那么我们就不需要政府,如果政府是天使,那么我们也不需要控制和限制政府权力。我们知道社会发展到一定阶段,社会个体无法抗拒强大的自然和社会力量对自己的迫害,单个个体无法保护自身利益的实现,他们需要行政权来给与帮助和提供服务,于是他们通过代议制将自己“私权利”让渡出来,形成“公权力”,交给政府来行使。国家就是一种公权力。一方面国家行政权由宪法和法律赋予,是公民的私权利转化,另一方面国家行政权又是国家权力中最活跃、最具有扩张性的权力,它不像立法权那样是静止的、抽象的、原则性的,也不像司法权那样是被动的,不告不理的。行政权是实实在在的力量,同公民的利益息息相关,可以说公民从摇篮到坟墓都要都要受行政关系的制约。行政权是最不可萎缩又最不可扩张、最需要自由又最自由无度,最需要控制又难以控制的权力。因此若要通过立法和法律手段来合理配置行政权和公民权,通过法律对行政权严格授权和监督,就必须加强对行政权的制约和监督。行政权的取得必须有法律规定,行政权的行使必须遵循法律,行政违法、行政不当必须承担法律责任,这体现出行政法治的基本内涵。
(二)我国行政法治发展的历史轨迹
我国真正的行政法治建设是十一届三中全会以后开始的,也就是改革开放后开始的。我国并没有等民商法律制度建成后再建立行政法律制度,而是在一只脚跨入市场经济时代的同时,另一只脚同步跨入行政法治时代。因为市场经济是法治经济,所以要求政府行为应当法治,政府干预不应随意而应有规则。中国行政法治的过程如同中国市场经济体制的建立,不是自发的,而是政府推导和政府推进型的。中国行政法治建设是在依法治国的大环境下,随着政府行政管理体制改革和政府机构若干次改革、政府职能多次改变而推进的。经过改革开放20多年的时间,我们逐步走上行政法治的健康发展轨道。回顾20多年来我国行政法治发展得历程,其标志就是有几部具有划时代意义的重要法律的颁布和实施。
第一部是1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》,它在我国行政法治建设上具有里程碑的意义。它是我国第一部民告官的法律。在此之前,普通法院由民事法庭来受理行政案件,行政案件通过民事诉讼途径来解决。1989年《行政诉讼法》颁布后,各个基层法院都建立了行政法庭来受理行政案件,通过行政诉讼途径来解决,这样促使了我国行政诉讼组织和制度的建立。
第二部是1993年国务院制定和颁布的《中华人民共和国国家公务员暂行条例》,它标志着我国人事管理朝法治化迈了一大步,人事管理在考核、录用、提拔、交流、培训、轮换和回避等制度改革都取得突破。
第三部是1994年颁布的《中华人民共和国国家赔偿法》,它包括司法赔偿和行政赔偿。司法赔偿也叫刑事赔偿,是司法侵权对公民的赔偿。行政侵权对公民的赔偿叫行政赔偿。有了《中华人民共和国国家赔偿法》,公民就行政侵权造成的损害可以要求国家赔偿,公民的行政救济就有了法律依据。
第四部是1996年颁布实施的《中华人民共和国行政处罚法》,它是第一部规范行政执法行为的法律,对后来规范其它具体行政执法行为,规范行政执法行为的设定权、实施权、原则、程序、法律责任等方面起到了良好的示范作用。
第五部是1997年颁布实施的《中华人民共和国行政监察法》,它进一步完善了具有中国特色的行政监察制度。它是在1990年的《行政监察条例》基础上上升为《行政监察法》的。
第六部是1999年颁布实施的《中华人民共和国行政复议法》,它总结了1990年的行政复议条例实施的经验,在此基础上加以改革和完善。这是一部重要的行政自我监察、自我纠错的法律。它明确规定了行政复议的受案范围、受理机关等内容。它比《行政复议条例》进展了一大步。
第七部是2003年颁布的《中华人民共和国行政许可法》,它从立法原则、执法价值取向、执法模式的设计、制度创新上对传统政府管理模式、管理理念进行了突破和改革。
这些法律的颁布和实施对我国的行政法治建设产生深远影响。据统计,全国人大及其常委会共通过了451个法律和法律性文件,国务院共制定了966件行政法规,地方人大及其常委会共制定8000多件地方性法规,国务院各部门和地方人民政府共制定30000多件行政规章。这些都为我国的行政法治提供了基本的法律规范,使行政法治有法可依,同时为行政法治创造了良好的法律环境。
二、我国当前行政法治存在的问题
由于受国家法律体系的不完备、规章制度的不完善,人员业务素质的参差不齐,以及大环境中的拜金主义、享乐主义的影响,有法不依,执法不严,违法不究,越权处罚,无权处
(一)依法行政的意识滞后
邓小平同志指出:“旧中国留给我们的封建专制传统比较多,民主法律传统很少。解放以后,我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度,法制很不完备,也很不受重视,特权现象有时受到限制、批评和打击,有时又重新滋长。”由于我国缺乏依法治国、依法行政的传统,加上人们的民主法制观念淡薄,从而严重阻碍着行政法治的实现。具体而言存在以下几种错误观念:一是人治观念。有些行政机关工作人员对依法行政重要性的认识还不到位,甚至是不重视,总认为依法行政不管用,因此,在一些地方和部门,依法行政还多是说在嘴上、写在纸上,没有真正落实到行动上;有些领导干部甚至置法律于不顾“以言代法”、“以权压法”。二是法律实用主义观念。将法律仅视为一种治人的工具,当对自己有利时就拿来适用,对自己不利时就不执行。不谈依法治官而只谈依法治民,不谈依法治权而只谈依法治事,不谈依法治高层而只谈依法治基层,不谈依法治自己而只谈依法治他人,自己摆在了超越法律之上的位置,忘记了自己同样需要接受法律的约束,从而无视法律的规定。三是行政执法中重结果、轻程序观念。有些行政执法人员在行政执法过程中往往只注意对行政违法行为的处罚结果,而忽视了在出发过程中的程序性规定,有些行政执法人员在执法过程中受环境、心情、好恶等因素的影响,从而出现随意性,个人情绪化的操作。
(二)行政法治的法律体系不完备
目前,以宪法为核心和基础的中国社会主义法律体系框架虽已初步形成,国家的政治生活、经济生活和社会生活的主要方面虽已基本上做到了有法可依,但与改革开放和市场经济发展的要求相比,我国的行政法制建设还比较滞后,行政管理的某些方面还存在立法空白,立法质量也有待于进一步提高。突出表现在原则规定多,具体措施少;实体规范多,程序规范少。有些法律、法规的一些条款太原则,不便操作和畸轻畸重。法律体系不成熟,使得行政机关在行政职权时,粗看早已“有法可依”,但细究仍无章可循。此外,我国的法律、法规有80是行政部门起草的,有时行政机关过多地行使应当属于人大的立法权,有的部门在起草法律法规草案的过程中,从狭隘的部门保护出发,不适当地强化本部门的利益和权力,争审批权、收费级、发证权和处罚权等,从而在立法工作中存在着较为严重的部门保护主义、地方保护主义,制定、颁布的法律、法规之间亦缺乏协调和统一,甚至出现相互矛盾和冲突的现象。
(三)行政执法体制不顺
现存的行政执法体制不顺。具体表现为:一是政企不分,政事不分。从法理上说,执法主体只能是国家的行政机关、审判机关和检察机关,企事业单位不能拥有执法权,然而目前行政执法主体政企不分、政事不分的现象并不少见。以政企不分为例的有:工商部门管市场,又办市场;城建部门管理城市建设,自己也搞城市建设,并进行自我质量监督等等。这种既当裁判员又当运动员的局面,人为形成监督不力。二是行政执法部门纵向集权,条块分割,部门壁垒,相互之间缺乏协调配合,结果造成执法工作形不成合力,相互掣肘,办事效率不高。三是管理系统交叉过多,职责不清。如对个体户的管理,涉及到工商、税务、物价、卫生等多家执法部门。由于对同种法律行为有多种不同执法依据的交叉,客观造成行政执法者不作为、乱作为或难作为。四是行政执法的目的不明确。行政机关实施行政行为,目的是为了保障国家事务的正常管理,社会秩序有序,并表现为一种法律秩序。它是法治所追求的基本价值,是构成人类理想的要素和社会活动的基本目标。然而有些行政机关,尤其是有特权的行政执法机关,其执法的目的是一味追求经济利益。而对于因违反行政管理法规而造成的负面影响,甚至仍然存在的违法行为,却无人予以。长期以往,势必导致行政特权的利益化,经济利益的部门化与个人化,最终导致腐败现象产生。
(四)行政执法监督体系存在缺陷
目前,我国对行政权力的监督制约形成了自己的体系,这一体系包括权力机关的监督、审判机关的监督、检察机关的监督、行政机关自身的监督、党的监督以及新闻舆论、人民群众、各民主党派、社会团体等的社会监督。应该说,我国的监督体系是比较全面和严密的,它在实际工作中也发挥了重要作用,然而实践中存在的有法不依、执法不严、违法不究以及腐败现象的滋生和蔓延表明了行政权力监督乏力和监督体系存在缺陷。这其中有立法方面的原因,也有监督机制上的原因。立法方面,主要是缺乏监督的法律规定,以致使人民群众等一些社会监督流于形式而得不到落实。监督机制上,主要表现为有些监督缺乏必要的独立性,直接影响其监督作用的发挥。例如,作为行政系统内的专门监督的行政监察,由于它与行政机关有着行政隶属关系,使得这种监督在实践中很难真正履行其监督职责,以致弱监、虚监、失监现象相当严重。还有,行政复议也存在着一些亟待解决的问题。目前,有些同志因怕麻烦而推诿等不愿受理行政复议申请的情况还个别存在,在行政复议决定上,该撤销或者变更而维持的情况还时有发生,上下级之间“官官相护”的问题还尚未彻底解决,等等。
三、实现行政法治的有效途径
对行政机关提出依法行政要求,是时代发展的结果,是民心所向的问题。如何提高我国依法行政程度,克服前进道路中的消极因素,是个亟待解决的问题,本文主要有以下几点思考。
(一)大力培养和增强全民特别是公务员的法治观念和整体素质
要培养和增强全民的法治观念,提高公务员整体素质,首先要树立法治观念。为此,必须明确:第一,宪法至上。法治的实质是宪治,依法治国首先是依宪治国。宪法至上是法治的最高体现,是中国法治建设的灵魂。其次,法律具有极大权威。任何组织和个人必须严格依法办事,而不允许有超越宪法和法律的特权。再次法大于权。任何人不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法。最后一点,是法律面前人人平等。二是树立权力制约观念。不受制约的权力,必然会被滥用,必然导致腐败。这是人类历史证明了的真理。三是树立人权观念。作为社会主义国家,作为以全心全意为人民服务为宗旨的执政党,必须把保护人民的权利作为一切工作的根本出发点和归宿。社会主义最讲公平、最重视保护人民的权利。我们应该理直气壮地讲人权,高举人权的旗帜。四树立实体法和程序法并重的观念。程序违法同样构成违法。
(二)加强立法,注重立法质量,完善法律体系。
实现依法治国,坚持依法行政,一是必须加快立法步伐,改变某些领域无法可依或有法难依的状况。要对那些过时的、相互间存在相冲突、相抵触的法律、法规进行修改和清理。同时要特别抓紧制定规范市场主体行为、市场经济秩序、宏观调控、社会保障和救济、规范收入分配等方面的法律法规;解决在建立商品市场、原材料市场、金融、资本市场、房地产市场、劳动力市场等方面执法依据不足的状况;改变实施细则滞后、法规不配套现象,尽可能使法律法规及规章同步出台,并加强立法解释工作,使法律规范更加适应实际,操作性更强,以解决有法难依问题。在行政程序方面,规范行政为达到行政目的而必有经历步骤、采用方式、以及实现这些步骤和方式的时间和顺序,制定和完善行政程序法,从而完善行政法律体系,保障行政机关依法行政。二是注重立法质量,纠正片面追求数量而忽视立法质量的倾向。法律、法规的生命力在于其质量。近年来我国颁布实施的许多法律文件修改过于频繁,并且有些在实践中难以施行,问题的要害在于立法者对该法所调整的社会关系缺乏科学而精细的调查研究,或者着力于通过立法解决本部门的编制、级别、经费及其他种种具体问题。应当看到,一个法律文件制定得成功与否以至于最终能否被有效地施行,很大程度上取决于该法是否正确而深刻地反映了广大人民群众的意志和利益,以及它所要调整的那部分社会事务发展的客观规律。因此,立法必须提高民主化和科学化程度,使法律充分体现民意,与社会生活相一致,符合社会发展的客观规律。要防止立法中渗入局部利益和部门利益而影响法律的全面、公正和完整。同时,避免各种规范性文件在调整社会事务时发生重复、冲突或疏漏,以维护国家法制的统一。
(三)理顺现行行政执法体制
理顺现行行政执法体制,按照条块结合、适当分权、便于执法、讲求实效的原则,走综合执法之路。要积极推行行政执法责任制。行政执法责任制的核心是通过明确政府机关法定行政执法职责,健全行政执法评议考核体系,落实行政责任追究机制,实现规范行政执法行为的目的。行政执法责任制,要力求做到实际、简明、准确、可操作性强。具体推行时,关键要抓好三个环节:一是树立职权法定原则,行政机关的职权。在我国主要是指中央政府、地方各级政府及其所属部门的职权,必须由法律规定。行政机关必须在法律规定的职权范围内活动,非经法律授权,不可能具有并行使某项行政职权。凡法律没有授予的,行政机关就不得为之,法律禁止的当然更不得为之,否则就是超越职权。在内部,超越职权就是行政机关横向超越了某行政机关的职权或纵向超越了上下级行政机关之间的职权。在外部,超越职权就会侵犯公民的合法利益。职权法定,越权无效,是依法行政的主要原则之一。二是确定执法岗位,分解执法职责,严密执法程序,细化执法标准,切实改变过去那种执法岗位不清,职责不明,权力行使层级之间相互扯皮、揽功诿过的现象,有效地规范行政机关内部管理秩序,提高行政效率。三是架构执法评考体系,突出执法效能评估,完善行政责任追究机制,将行政职权的行使与执法人员的年度考核奖惩紧密挂钩,实现行政权的规范运作。
(四)完善依法行政的监督机制。范文先生版权所有
完善依法行政的法律监督机制,是实现依法行政的根本保障。具体表现为:一是加强和完善权力机关对行政机关的监督,完善各级人民代表大会的监督职能,尽快制定《人大监督法》。各级人大及其常委会在选举和任免干部时,应该把是否具备必要的法律知识,是否依法办事作为衡量干部是否称职的重要标准。在听取他们的述职报告时,应把他们领导的地区或部门的执法状况作为重要的考察内容。各级人大常委会要通过听取和审议所在政府和单位实施法律、法规工作报告以及组织代表检查、视察、评议执法工作等形式,督促行政机关做好执法工作。二是加强和完善司法机关对行政机关的监督,充分行使审判权、检察权、依法审查、督促行政机关所做出的具体行政行为的合法性、有效性。完善行政诉讼、国家赔偿等法律制度。三是加强和完善行政机关内部、上下级之间的监督,建立和完善报告工作制度、执法检查制度、审查批准制度、备案检查制度、考核奖惩制度。充分发挥行政监察机关、审计机关的作用,实行行政监察和财务审计。四是加强和完善人民群众和社会各界对行政机关的监督,实行政务公开制,公开执法内容,公开执法程序。总之,应当建立起多层次、多渠道、全方位、行之有效的民主监督机制,以确保国家行政机关依法行政,最终达到依法治国之目的
  综上所述,我国要实现依法行政,就必须革除一切与依法行政的要求不相适应的旧观念;就必须进一步完善行政法律体系;就必须理顺现行行政执法体制;就必须强化和完善行政执法监督机制。惟其如此,才能为解决我国依法行政中存在的现实问题创造条件,才能不断推进行政法治的进程,实现依法治国的宏伟方略。
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