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浅析对“窗口”地区的管理思路

时间:2008/7/27栏目:工作报告


        浅析对“窗口”地区的管理思路
从1984年9月开始,经过市、区政府的共同努力,一个以明清风格基调的民间市井、庙市合一的夫子庙秦淮风光带的轮廓已展示在人们面前,并分别于1991年和2001年获得了全国旅游胜地“四十佳”、全国AAAA级旅游景区的殊荣。如今,夫子庙景区已成为南京最大的集旅游、休闲、娱乐、小吃、购物于一体的综合性旅游商贸片区(以下简称地区),成为集中展示秦淮乃至南京改革开放和现代化建设成就的重要窗口。

但是,毋庸讳言,由于多方面的原因,在夫子庙景区繁荣和发展的同时,该地区的管理问题越来越突出地显现出来。主要表现在以下几个方面:

1、景区风格保护上缺少法定标准。近年来,核心景区内的部分商家调整经营结构或对外招商。有个别商家将原先的花格窗,换成了通透的玻璃幕墙,破坏了夫子庙的明清街市风格;有个别商家将原先的墙体打掉,破墙开店,改变了原先设计功能;还有个别商家设置的霓虹灯广告牌,有碍观瞻,与夫子庙夜市灯光格格不入等,都违背了地区的整体建筑风格,其主要原因是没有明确具体的衡量依据和标准。《南京市夫子庙地区管理规定》(以下简称《规定》)中也有相关规定条款,如严格保护地区的景观风格,不得随意变更建筑和设施的外型及使用功能;地区内各项建筑和设施,其布局、高度、体量、造型、色彩等都应当与周围景观和环境相协调等,但规定的具体标准不明确,操作性不强:一是受人为因素影响较大,非专业人员很难判断建设工程是否破坏了景区风格;二是规定不明确具体,无法让地区内的商家和个人自觉执行和维护;三是如果不进一步细化标准,损害景区风格的行为还会出现在其他商家和个人身上,不利于依法保护景区风格;四是没有强有力的保障制裁措施,夫子庙独特风格将得不到有力保护。

2、景区规划建设上缺少专业机构。早在夫子庙刚刚复建之时,市、区就相继成立了专门的规划办公室,具体负责地区的规划和建设工作。制定地区景点的规划方案,组织专家、学者和社会各界商讨设计方案,协调解决规划和建设中出现的各种矛盾和问题等,其共同编制的《南京夫子庙文化商业中心规划设计》,在当年全国优秀城市规划评选中获得了二等奖。1989年1月市城乡建设委员会撤销了《夫子庙地区建设工程临时设计室》,同年6月区规划办公室因职能调整划到了区建设局,不再单单负责夫子庙地区,而是整个秦淮区的规划工作,事实上夫子庙地区规划办公室的工作就此划上了句号。1990年9月区政府制定了《夫子庙地区管理暂行规定》,成立了由15个部门和单位为成员的地区管理委员会,主要任务是制定夫子庙地区和全区旅游事业发展规划,实施旅游行业管理,组织对外宣传和大型文化、商业、旅游活动等,地区常设机构的工作重点转移到了旅游和商贸活动之中。1993年10月市政府颁发了《规定》,明确由秦淮区政府负责地区的统一管理,区政府于同年11月成立了夫子庙地区管理委员会,具体负责地区内的景观保护、开发建设、商业经营、社会治安和游览活动的综合管理。地区管理机构成立后,工作侧重点仍然是旅游和商贸活动。1997年6月市政府第142号令重新修订发布了该《规定》,地区管理机构的主要职能是具体负责地区内的建设、保护和管理工作,实际工作重点则放在保护和管理上,对地区建设方面没有引起足够重视,新景点的开发建设逐年减少,吸引力呈下降趋势,夫子庙景区一度受到过冷落。从1984年以来,夫子庙地区恢复建设的历程证明,地区发展离不开一支相对稳定的规划建设专业队伍。

3、景区管理上存在职能交叉、多头管理的现象。目前,夫子庙地区有大大小小商家1000多个。从隶属关系看,有省属、市属、区属和私营个体,仅就区属而言,也分别隶属于地区管理机构、旅游、文化、商贸、夫子庙旅游实业发展股份公司等多个部门;从管理体制上看,夫子庙地区管理办公室是《规定》明确的地区管理机构;工商行政、物价、规划、土地、市政公用、文化、卫生、市容、环境、旅游、商贸、公安、交警等是行业管理部门;区旅游局、文化局、商贸局和旅游股份公司还分别管理几家企业,他们在各自的职责范围内都发挥了较好作用。正是由于隶属关系和体制上的复杂性,难于形成管理合力,部门之间职能交叉,关系不顺,必然导致“管理头绪多,管理空档多”的状况。《规定》第二十五条明确相关行政执法部门将地区内的行政处罚权委托给地区管理机构统一行使,由地区管理机构的执法队伍综合运用多种行政和法律手段开展执法活动,加大执法的覆盖面,克服专业执法队伍人员少、力量分散、管理难以到位的弊端。但实际情况是,部分执法主体并未将行政处罚权委托给地区管理机构统一行使,造成部分管理事项出现了“看到的管不着,能管的看不到”的现象,统一管理受到了人为“隔离”。

要解决“窗口”地区管理中存在的上述问题,我们建议应从以下几方面入手:


        、修订《南京夫子庙地区管理规定》,加快立法进程

《规定》赋予夫子庙地区管理机构较大的职权。比如夜市摊位证的发放;河道岸坡和道路挖掘占用的审批;广告、霓虹灯等各种市容标志设置的审批;举办大型文化、商业、旅游活动的审批等,为地区管理工作提供了切实可行的操作条款,提高了行政管理效率,简化了办事程序,方便了经营者。这些条款主要集中在旅游和商贸经营活动领域,为创造良好旅游环境,促进经济发展起到了积极作用,是日常管理工作的重要方面。随着时间的推移,地区内的部分建筑物到了维护期,部分店主通过拍卖、寻租等方式发生了变更,新的业主必将大规模地实施改扩建工程,如何保护景区原有风貌,是地区管理机构的又一管理重点。而《规定》是1993年10月颁发的,虽然经过了两次修改,依然无法适应新情况,应尽早进行修订,以满足管理工作的迫切需要,做到有法可依,最大限度地保护景区自然资源和景观风格。具体是:1、在风格保护上应细化依据和标准;2、在规划建设上应新增相应内容;3、在管理手段上应明确强制措施;4、合理划出景区规划控制区和景区外围保护区的范围,给夫子庙景区未来发展留下足够的地域空间。

经过多年的努力,夫子庙秦淮风光带已于今年1月初被省政府定为省级风景名胜区。根据《中国21世纪初可持续发展行动纲要》(国发[2003]3号)要求,风景名胜区规划中要划定核心保护区保护范围,制定专项保护规划,确定保护重点和保护措施。夫子庙景区是南京市最有地方特色的地区之一,加大法律保护的力度势在必行,建议市政府加快立法进程,将《规定》升格为地方性法规,以便更好地保护和利用地区资源,促进地区发展繁荣。

二、成立地区规划和发展研究机构

夫子子庙旅游主题很多,在不同的历史时期,留下了不同的文化遗产。有六朝的遗迹、有明清的繁华;有科举的遗存、有儒家的殿堂;有精美细致的饮食文化,也有江南街市风味浓郁的建筑文化,这些文化的积淀和历史的遗存构成了丰富多彩的旅游主题。目前,地区唯一突出的主题是“青砖小瓦马头墙,回廊挂落花格窗”的建筑文化,明清江南街市在这里得到集中体现,巴尔科夫人称赞这里是人间的天堂就是身处夫子庙广场所发出的感慨,很多旅行社把游客只带到夫子庙广场,任何景点都不进,游人也认为游过夫子庙了,原因也在此。因此,建议市、区政府在相关部门中,成立地区规划和发展研究机构。一是开展地区规划发展研究工作。充分挖掘历史文化资源,开发更多的旅游主题,如科举文化、六朝文化、明清秦淮文化等,为新增景区景点建设和改造工作打下坚实基础。同时,精选规划设计方案中的精品,加快建设步伐,不断推陈出新。二是开展地区经济发展研究工作。过去20年间,夫子庙投入了极大的人力、物力和财力,形成了一定的人流量,但因难以组织门票收入,总体经济效益不佳,限制了再投入的能力和热情,无法形成良性循环。如何尽快改变现状,增强自身“造血”功能。笔者认为,应同时重视夫子庙地区经济发展研究工作,找准定位,把握商机,与城内其他片区形成错位经营,以适应旅游和消费的需求。

三、以块为主,条块结合,形成管理合力

目前,地区管理机构是区政府的派出机构,行使的职权除《规定》授予的部分行政管理职权外,还包括保护区域内各类经济组织的合法权益,促进区域内的经济、环境和资源保护、社会治安、交通和安全等各项工作协调发展。其主要职责概括为:1、审批工作。完成《规定》赋予的多项审批职能;2、管理工作。负责地区内行政管理活动中的组织协调工作;3、服务工作。为各类经济主体提供方便快捷的服务,促进地区经济繁荣发展;4、接待工作。负责接待和人员车辆安全管理工作等。而地区内涉及到的行业管理部门有工商行政、物价、规划、土地、市政公用、文化、卫生、市容、旅游、商贸、环境、公安、交警等,《规定》第三条明确了由地区管理机构具体负责地区内的建设、保护和管理工作,其他行业主管部门应当在各自职责范围内协同地区管理机构做好地区的保护、建设和管理工作。长期以来,由于认识上的分歧,地区管理中经常出现“主次不分、条块不明、各自为阵”的多头管理局面,严重制约了地区管理水平和管理档次的提高。建议区政府成立地区管委会,成员由涉及到的部门一把手组成,研究协调解决夫子庙地区内的重大问题。在成员中要形成“以块为主、条块结合、共谋发展”的理念,进一步明确各自责任,减少内耗,形成管理合力。地区管理机构应积极发挥组织、协调、监督、管理的作用。下一步,如果《规定》能够上升为地方性法规,地区管理机构的地位将受法律保护。范文先生版权所有

四、以相对集中行政处罚为主,相关部门配合,实施综合执法

根据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17号)文件精神和《市政府关于印发的通知》(宁政发[2002]204号)要求,各区区域内的“窗口”地区也要纳入综合执法的范畴。成立由行政执法中队、地区管理机构、公安和交警等相关部门组成的综合执法机构,构建以行政执法中队为主,相关部门密切配合,实施统一管理的综合执法模式。具体是在夫子庙地区设立不少于40人的执法队伍,能满足夫子庙核心景区及其外围执法的需要。鉴于目前南京市相对集中的行政处罚权只有58项,还不能满足地区内统一管理的需要,建议市政府进一步扩大相对集中的行政处罚权,在现有58项权限的基础上,再增加部分事项,由执法队伍统一行使,基本保证地区行政执法主体的唯一性,彻底解决困扰地区管理工作中长期存在的“多头执法问题”。

如今,夫子庙面临扩容升级带来的机遇和挑战,核心区域面积将由0.21平方公里扩容到1.12平方公里,并与秦淮河风光带的建设相互联动,相互贯通,逐步打造成“点、线、片”融合,“水、陆、空”交叉的立体式景观群。景点、景区建设又成为地区管理工作的重点,重视硬件建设的同时,加快立法进程,完善配套制度建设,实施依法管理同样重要。
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