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关于新城建设与管理的思考

时间:2008/7/27栏目:工作报告


        关于新城建设与管理的思考
文论述了在法治建设中,新区建设与管理的辩证关系,指出了当前新区建设快速发展的同时,城市管理存在的突出问题,并透过现象追溯源,充分肯定了城市管理在新城建设中的重要地位和作用,同时,阐述了法治建设时期的城市管理必须做好的几方面工作。

法治建设是新城建设与管理的有力保障。当前,我国正处于社会主义现代化建设的关键时期,随着经济和政治体制改革的进一步深化,推进依法治国,建设社会主义法治国家,已成为加强社会主义民主和法制建设中的最强音。依法治国,是党领导人民治理国家的基本方略,是发展社会主义市场经济的客观需要,是社会文明进步的重要标志,是国家长治久安的重要保障。新千年,为了响应南京市进军新河西,建设新城区的号召,我区不断加快河西地区的建设步伐,充分体现了当今世界“现代化、民主、法治、文明及其一体化”的时代潮流。
城市建设是新城发展的必由之路。建设的目的是以完善城市功能为目标,以道路、广场、绿化、旧城改造等为重点,通过规划、建设、改造,改变城市破、乱、旧的城市面貌,并兼顾考虑群众生活的需要,为大力度推进城市的发展打下良好的基础。
城市管理是在建设改造的基础上,依靠法律、行政、技术等手段,对城市运转过程中所产生的问题及时反馈、处置解决,具有系统性、空间地域性、时效性的特点,是城市建设发展到一定程度的必然阶段,具有承上启下的关键作用。从“承上”角度来看,关系到能否有效发挥已有城市建设设施功能的问题,其实质是一个将城市建设的各组件有机结合,新陈代谢的过程;从“启下”角度来看,涉及城市如何进一步理性发展问题,其实质是一个健康发展的过程。与城市建设具有明显的阶段性相比,城市管理贯穿城市发展始终,不具阶段性而具长效性,因此,城市管理所面临的形势更复杂,任务更艰巨。
一、当前新城建设管理的成效及面临的几个深层问题
以完善功能为目标,以道路、广场、绿化、旧城改造为重点,从群众最迫切的需要出发,从群众关心的热点问题入手,大力度推进城市建设与管理,让人民群众满意。
一是基本成形的立体化交通体系。以河西新建及拓宽改造的12条主干道、24条支路、地铁一号线等为主,初步构成东西便捷、南北通畅、内外衔接、江城一体的新城交通格局。
二是初具规模的新型居住区。以奥体新城、金马郦城、世纪星园、万科等项目为主,一期建成160万平方米、配套设施完善、人居环境优良的现代化中高档居住区已初具规模,建成后将极大的提升新城人居水平。
三是旧城改造换面貌。以南湖地区为中心,对影响市容市貌、群众迫切要求改造的地段进行了大规模拆迁改造,同时,配以拆除违章搭建、建设景观小游园等。目前,南湖公园的规划建设已经初步展现出显山露水的优美风貌。
四是滨江风光带凸现特色。以滨江大道及滨江主题公园、商务中心绿轴、主干道两侧景观及主题广场、城市公园、空地绿化等景观为主,向世人初步展示“绿色河西”的风貌。
五是绿化亮化树形象。以道路绿化为主体,以广场游园绿化为重点,以小区庭院绿化为依托,点线面结合,加大园林绿化亮化建设力度,近几年新建了一批广场、街头小游园,市民走出家门就能步入绿化空间。同时,以水西门大街、南湖路等主次干道为轴、窗口地区为面,出新了一批店招门头,设置了大型广告牌,在主要建筑物都安装了轮廓灯或射灯,并据环境需要,在楼面或顶部安装了造型新颖的霓虹灯,形成了白天美化、晚上亮化的景观。
六是基础配套设施完善。在开发建设河西新区的同时,对相应的配套设施进行事先规划安置;对老城区内的小区进行了环境出新,并更新了主次干道、小区内的垃圾箱和果壳箱,新建、补建了相应的公厕、垃圾中转站,并整体规划、建设了一批商业网点等,促使城市功能进一步增强。
在建设改造的同时,许多相关的问题也摆在了我们的面前:
(一)整合与沟通问题
城市的建设与管理应在整体协调、信息畅通的基础上进行,并且要以人为本,组织广大市民的积极主动的参与。但是目前,无论在建设还是管理方面,都没有明显体现。如:在“拆违”工作中,由于执法管理部门与拆迁、建设部门沟通不够,致使执法管理部门不能及时掌握与判定违章建筑搭建的情况。又如:在规划某些建设项目时,因缺乏前瞻的眼光,事后管理难易的决策准备,且建设项目与所在地周围市民的沟通不够,会引发市民与建设方的矛盾冲突,成为影响社会安定因素之一。由此可见,目前的城市建设与管理是相对封闭和独立,相互间缺乏科学有效沟通手段,远不能满足新城发展的要求。
(二)被动与预警问题
城市管理是建设发展到一定阶段的必然手段,也是建设的有力保障。目前,城市规划、建设时有关城市管理问题的考虑还是一个缺漏项,城市管理“事先控制管理少,事后被动管理多”,出现了问题,再用管理方式加以补救,一些管理执法行动往往


        是被动、适应型的,缺乏前瞻、超前的主动管理。如,马路拉链工程、公厕、中转站等配套设施在建设中若预先充分考虑,预留空间,那么动辄开挖路面、多方扯皮等现象可大为减少。这些都表明,由于还缺乏科学的、现代化的手段,信息反馈不及时,一些突发性事件就不能在第一时间内予以解决。这些现象都表明,现阶段的城市管理活动常常是被动的,应用效率也不高。
(三)人治与法治问题
新城的建设与管理必须在法治的环境下进行,但是目前,这方面的规章制度仍旧很不完善。现有的一些法规、规章在制定时由于缺乏对新城发展作深入调查、科学分析,内容空泛,可操作性较差;而有的法规、规章的执行程序很大程度上依赖人工设定,被执行过程中,有可能被人的主观意志所左右。因此,在动态的建设中,管理更是复杂多变的,受人为因素影响较大。进而,管理水平波动就越大,管理公正性、程序性往往得不到体现。这就是说,在法治化尚不完善之际,还需依靠一些其它的手段辅助加以制约、补充,因此,建设规范到位是城市管理严格执法的一个先决条件。
二、应对策略
(一)、树立依法行政理念,培养现代法治精神。
当今世界,“现代化、民主、法治、文明及其一体化”是时代潮流,法治是新城建设与管理的有力保障。依法行政要求行政机关坚持法律至上的原则,在宪法和法律的范围内行使行政权力和承担责任,以实现管理国家的职能,保护公民的合法权益。02年,南京市政府出台了《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》,对过去概念模糊、相互扯皮、推诿等执法问题进行了梳理和规范。今年7月1日新出台了《行政许可法》。这些法规条例的频行,从更高层面上向城市管理行政执法工作提出要求。作为执法者,不再是靠经验、凭资历执法,必须依法办案,进一步增强依法行政能力,在执法活动真正做到有法可依。越是困难多、矛盾大、时间紧,越是要坚持依法行政、依法办事。执法干部,特别是在一线的执法队员一定要严格掌握政策,把该做可做的事,全力做好,不该做不能做的事坚持不做;严格按法定程序和权限行使权力,履行职责,努力建设责任政府、法制政府、服务型政府和廉洁政府。
(二)、进一步完善城市管理体制,改进政府投资项目的监管方式,减少政府管理层级,提高资金使用效率。
一是进一步明确政府在城市建设与管理中应承担的职能。将不应该由政府承担的职能尽快归还企业和社会,既减少政府资金的不必要支出,提高利用效率,又降低因为政府管理的“越位”、“缺位”和“错位”而导致社会交易成本的增加。二是要逐步打破行政性经营垄断和部门利益的意识,对非经营性项目,按照“投、建、管、用”分离的思路,突出集中的专业化项目管理方面,逐步推行“代建制”,真正实现市场化、社会化运作,使社会资金能够按照政府意愿投资于基础设施领域。同时,完善政府投资项目信息公开发布平台,鼓励和发挥舆论对政府投资的监督作用。
(三)、进一步完善城市管理运行机制,实现城市管理的高效、协调及长效
从管理体制、机构设置、责任制度等多个角度推进,建立强有力的协调机制,确保系统内各单位之间、不同部门之间、条块之间能够迅速协调运作。
一是推行区域级差管理,实行分类执法。城市中心城区和城郊结合部、主要道路和背街小巷、窗口地区和一般地区存在区域差别,不同区域的基础设施、管理对象、管理目标、管理要求不尽相同,执法资源配置和执法管理手段也要相应变化。据区域级差的实际,把全区划分为严控区、控制区和一般区,确立执法重点区域,实施区域级差管理。一是对主要道路、窗口地区等严控区实行定人定丙的督岗制和24小时巡查制,严格控制“十禁四有”现象,严禁各种违法行为。二是对城区其它道路和背街小巷等控制区,采取日常巡查与集中整治、平峰监控与高峰严控相结合的方法,对出现的违法行为及时进行处置。同时,贯彻“以堵为主,适当疏导”的原则,建议有关主管部门在不影响市容市貌和市民正常生活环境的前提下,对市民确有需求又能解决弱势群体困难的占道设摊等,给予适当疏导。三是对城郊结合部、涉农地区等一般区,一方面通过错时管理、机动巡查等控制面上各种违法现象,另一方面倡导并配合有关主管部门采取“以疏为主,规范管理”的措施,充分考虑该地区基础设施相对薄弱,外来民工、城市下岗人员、城郊失地无业农民等人群消费需求的实际,进行积极疏导,完善基础设施,使管理规范有序。
二是创新面上执法机制,完善覆盖型管理网络。建立和完善执法巡查机制,采用班车式巡查、定岗式巡查、特情处理式等方法,建立快速反应机制,提高执法的现场处置水平。区里成立城管执法指挥中心,采用轮流带班的形式,每天由一名市容局领导担任指挥员、一名大队领导担任总值班员,相关执法中队作为巡查中队(由执法队员、协管员、环卫工人、城管警察等组成)。指挥中心配备各类执法必备的工具设备,包括电台、电话、电脑等办公设施,巡逻车、洒水车、清扫车等执法机械以及专用于清扫保洁、整治“三乱”等的工具,在全区的主次干道和窗口地区实行全天候、全时段的往返巡查,对巡查中发现的市容管理问题及时按照相关市容管理的法规、条例进行处置,做到小问题当时解决,大问题限日整改到位。并且,成立综合执法中队,由交警、城警、执法队员、协管员和环卫工人组成,作为一支专业执法队伍,专门负责处置辖区内的重难点问题,拔钉子、除邪头。
三是构建联动机制,实现执法重心下移。按照城市管理“两级政府、三级管理、四级网络”的体制要求,构建市、区、街联动机制,实现执法重心下移,建立基层长效执法保障机制。组织协调好城管执法队员(协管员)、城管警察(辅警)、交警、环卫公司工人等多支城市管理队伍,在系统内各单位之间、各部门之间以及条块之间通过不断的磨合,构建相互协作机制,开展联合执法行动,形成管理合力。通过合理划分职责,市、区、街之间形成指挥顺畅、步调一致、配合密切的执法体系;同时,层层签订行政执法责任书,把工作目标由点到面,逐一落实到基层、具体经办人,形成职责分明、权利和义务相配套的格局。同时,建立与相关主管部门的联系制度。积极、主动与市政、规划、建设、环保、公安等相关行政管理部门沟通、协商,建立信息联系、工作例会等制度,形成相互配合和协作的工作机制,经常性的开展联合执法,形成管理合力。
四是实行前置管理提前介入、后续处置手段拓展延伸机制,强化执法机制,确保执法的连贯性。积极主动的介入工程项目的前期管理,通过建立档案、录入台帐,进行统一管理,以寓执法于管理的模式,预先设定一定的先决条件,强化执法的连续性、追踪性,有效防范违规行为的出现。同时,积极联合建设、工商、公安、交通等部门,充分调动区政府的管理权威,强化司法保障机制,有效的拓展和延伸处罚手段,确保相应处罚责任落实。
(四)、提高利用经济手段管理城市的水平。
在社会主义市场经济的条件下,城市是经济社会发展的重要载体,其带动作用和辐射功能日益突出,而要加快新城建设,就必须用经营城市的理念来指导和推进城市管理工作。而且,利用经济手段管理城市可以从多个方面降低政府的管理成本,还可能通过调动被管理对象的主动性和积极性,降低整个城市的运行成本。
利用经济手段管理的重点是城市的空间要素和环境要素。应坚持以人为本,努力营造良性的生活环境,同时,为吸引中外投资者,还应着力营造有利于投资创业和经济运行的优良管理、服务环境,把城市形象提高到一个新的层次,从而不断增强城市的吸引力、凝聚力。例如,制订户外广告位占用采取社会竞拍的办法,会同规划、市政、交管等部门,对一些新建和到期的广告位,统一规划布点、统一选材制作,试行面向社会公开拍卖。又如,城管工作中的公共性管理职能与操作性作业功能相互分离,作业层实行企业化运作,积极推进环卫所转企改制,规范运行、阳光操作、善待职工。按照管养分离、管干分离的思路,进一步深化环卫行政隶属、行业管理模式、环卫监管中心、环卫作业市场和作业方式的全面改革,逐步把保洁作业推向市场,配合建委对新增道路保洁权按照核定价格,公开向社会招标,制订科学的城市公共服务的价格,实现微利运营,择优录用。另外,在一些城市管理领域也可以尝试运用市场手段,提高管理效率,节约管理成本。比如对城管经费实行部门预算管理,综合配置资金资源。城管经费支出方式由按“人头”核拨为主转变为按任务量核拨,推动“以费养人”向“费随事转”过渡。
(五)、大力推进城市管理的数字化,提高管理效率。范文先生版权所有
城市管理信息化指在城市管理活动中,通过将城市管理对象的地域特征,形象特征,属性特征数字化,并将这些数字化后的特征数据采用计算机、网络等信息技术手段进行一系列的科学化处理,最终作为城市管理的重要技术依据,由此,可以提高城市管理效率、质量和整体水平,维护和拓展城市综合功能的整个过程。当然,城市管理的数定化工程在短期内投资较大,但从长远而言,会降低城市建设和管理成本,作用是巨大。目前,上海、深圳等城市都相当重视城市管理的数字化建设,也取得了很好的成效。
一是不断完善公务网功能。建立网络化的信息收集、整理及运用系统,对城市管理信息信息资源进行综合开发和应用,利用网络平台,广纳社会各界的言论,集思广益,提高政府决策、管理和服务水平,从而,进一步满足社会的要求。二是引入先进的、科学的、现代化的技术手段,更新和改善执法设备,进一步完管理网络,加强城市规划、建设、管理、交通、环保、应急联动等的联系,在城管系统内部形成上下左右相互连成一个整体的系统,以便及时收集、反馈和处理信息,提高执法队伍的快速反应能力和现场处置水平,加强城市管理和服务水平。三是积极开发和整合宣传教育资源,打造各种类型的宣传教育平台,开展内容丰富多样的宣传教育活动,通过深、广度的拓展,形式、内容的创新,营造良好的评论导向氛围,潜移默化的影响广大市民的城管理念。
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