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关于农村金融改革的几点思路

时间:2008/7/27栏目:经济工作


        
此次会议的主题“民营经济和中国发展”,是中国经济发展中具有重要讨论意义的题目之一,从我国金融界来看,目前绝大多数银行是国有的,虽然有一部分股份制商业银行,但股份多元化是逐步发生的,目前还谈不上民营,最接近民营经济的可能就是我们将来的农村金融组织。农村金融是比较基层的微观经济问题。围绕本次会议的主题,我想就农村金融改革这一问题,谈一谈改革的几点思路。一、农村金融改革的基本范畴
我国的农村金融改革,可以分为广义和狭义两个范畴。广义的农村金融改革,包括农村政策性金融、商业性金融、国家对资金流动的引导、农村融资媒介的创新和发展、如何为农村金融组织安排连续的正向激励机制使农村金融组织不断向上、农村金融机构的退出机制以及订单农业、农产品期货市场、农业保险的发展等问题。广义的农村金融改革已酝酿了很长时间,2002年全国金融工作会议后,国务院成立了由人民银行牵头的、包括农口、财政部、农业银行、农业发展银行等多家参加的深化农村金融和农村信用社改革专题工作小组。专题小组在多次调研、论证的基础上于2003年四季度形成了向国务院的专题报告,报告从整个农村金融改革的角度提出了多方面的改革建议和办法。
狭义的农村金融改革具体是指当前所进行的农村信用社改革。根据国务院2003年6月27日《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》,深化信用社改革试点工作由银监会负责组织实施,地方政府在改革中发挥“管理、指导、协调、服务”四方面作用,人民银行负责财务支持方案的设计、规定和验收等工作。按照引导和自愿相结合的原则,试点单位的选择由各省(区、市)人民政府自愿申报,银监会统筹安排后报国务院确定。自2003年下半年开始,农村信用社改革在八个省进行试点,确定试点的省(区、市),根据改革方案的精神,提出试点的具体实施意见,由银监会审核,报国务院批准后组织实施。银监会、地方政府、人民银行各司其责,按照“国家宏观调控、加强监管,省级政府依法管理、落实责任,信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制,共同推进农村信用社的改革。目前改革已经取得进展。
二、关于此次农村金融改革的三点认识基础
(一)三农和农村金融之间:是共生、共存关系还是支持与被支持关系
和以往农村金融改革不同的是,这次农村金融改革专题小组大致上形成了对农村金融和三农关系的新共识。过去的认识主要是希望农村金融体系支持农业、农民和农村,希望能多给农业融资,资金价格更便宜,在一定程度上依靠挤压农村金融来支持三农。现在逐渐用新观念替代了老观念,新观念认识到三农发展和农村金融发展是共生、共存关系,二者之间相互依存、相互促进。如果将三农比喻为人的机体,农村金融则是机体中的重要器官,取之于机体又服务于机体,而不是一个体外的支持器械,可以只管用、不管养。过去,农业资金一有问题,就批评、责怪农村金融,要从农村金融机构多贷款,而较少注意农村金融机构的健康和可持续发展,效果上使农村金融出现很大问题,财务不可持续,处于需要解救的状态。在这样的状态下,农村金融机构是不可能为三农发展做出更多贡献的。
具体来讲,中国当前有32000多家农村信用社,过去承担着一种半商业性、半政策性的任务,由于政府一再强调农业的重要性,所以压给农信社不少政策性任务,资金价格也一直压得比较低。农信社搞得不好,有经营不善的问题,但很可能行政干预方面的原因更多。在一个混合的目标下,一个机构很难真正遵循商业原则把财务质量搞好,具体表现就是不良贷款比例较高、亏损严重。如果按照严格的贷款分类,在亚洲金融风波之后的两三年内,农信社总体不良资产比例最高曾经达到50左右。农村信用社作为一个整体,其净值是一个严重的负数,这个负值是过去农村信用社账面资本金的两三倍。在这种严重负净值和高比例不良资产的情况下,农村信用社缺乏持续为农业服务的能力。
与此同时,中国农业银行正朝着商业化方向改革,由于农村业务不赚钱,净负担太重,所以农业银行逐渐撤出农村,撤退到县一级,业务重点逐渐走向城市。农村金融的另外一支力量邮政储蓄,在农村有很多邮政网点,吸收了很多农村存款,但没有贷款功能,吸收农村资金并没有用于农业方面而是走了别的上存渠道。邮政储蓄吸收存款显得有竞争力,主要与政策照顾和机制有关。但有人认为农村信用社竞争力太差也是一个重要原因,它与邮政储蓄相比缺乏竞争力,所以资金从农村流出去的现象很显著。很多人说,邮政储蓄是抽水机,把资金从农村抽走了。
在这种情况下,为了保证对三农的基本服务,在新增资金方面,主要是中央银行用利率较低的再贷款支持农村信用社。再贷款资金使得农村信用社在亚洲金融风波以后,特别是在1999年以后,能够在一定程度上扩大对三农的贷款总量。众所周知,中央银行再贷款在原理上不能用于此用途,这样的


        再贷款能否收回也成问题,因此运用中央银行再贷款支持农村金融,是一种“体外”支持,并不是一个长久的、可持续的、解决问题的办法。
如果说政策性金融可以理解为一种“体外”支持,商业性农村金融和三农之间则是“体内”相互依存的关系,是共生共存的关系。这种关系就要求把农村商业性金融机构办好,办成健康的、可持续发展的金融机构。中国可能有10或稍多一点的地区由于特别贫困,商业性金融难以存活,需要政策性金融发挥作用,但是大多数中国农村地区有能力也有必要支撑持续增长的、财务上健康、有活力的商业性金融的发展。
(二)资金价格:放开还是管制
对于资金价格存在两种看法:第一种是按照传统思维,认为粮食重要、农业重要,越重要越要有优惠,所以对农业、农村、农民的贷款利率往往制订得比较低。但是农村小额贷款笔数多、成本高,统计数据显示违约率并不低,如果贷款利率不能遵照市场原则,而是采用行政定价,农村金融机构就不能用利率覆盖风险升水,农村金融机构很难保持财务质量并持续存活。第二种则逐步打破了传统思维,赞同放开利率管制,实施利率浮动区间。在此轮农村金融改革中,很重要的一条就是农口要求实施比城市更快的利率市场化,即农村贷款利率的浮动区间要比城市更宽,使农村金融机构可以存活,可以逐步扩大业务,使三农和农村金融两方面都能得到发展。但也有一些人不习惯,说农村信用社现在利率过高,未体现出“支农”特点来。
(三)合作制的反思
农村过去推行的是合作制,农业生产是合作社,收购、商业系统是供销合作社,农村的金融体系是信用合作社,三个合作机构构成了农村的合作体系。经过多年发展,由于价格变化和组织形式变化,由于农村信用社净亏损和不良资产较高,当地农民逐渐较少以合作制的身份关心农村信用合作社,不再将其看作是大家靠合作形式建立并由此享受其服务的一种组织。
一段时期中,国家也把农村信用合作社看作准国有金融机构。凡是出现兑付风险,国家都像救助国有金融机构一样救助它们,未准许一个信用社出现挤兑破产,挤兑之后也都会保支付,存款者都能得到全额的本息补偿。缺乏破产制约这一最后的杀手锏,往往诱发“逆向选择”和“道德风险”。
尽管合作制在全国不同地区存在差异,有些地区的合作社办得很好,但总体来说,这次改革不再强调过去意义上的合作制,而是强调要按照企业改革成功的模式,按照股份制和股份合作制的方式来改革农村信用社。
按照人们过去的理解,合作制就是在社区建立的、为社区服务的组织,不希望用现行的对商业银行实施的资本充足率要求来约束社区组织。但是,需要强调的是,资本充足率对金融机构不仅是一个自我约束,同时也反映了金融机构的抗风险能力,是衡量金融机构能否健康持续发展的一个尺度。按照股份制的要求,资本金一定要充足,一定要到位,要有一定比例的资本金来对抗风险。合作制在其他国家也有成功的例子,因此在农村金融组织形式上也没有人反对农村信用的合作制,但需要强调的是,就近期农信社改革而言,不管是股份制还是合作制,对资本充足、抗风险能力、解决不良资产问题是同等要求的。为此,在农村金融组织形式上不能只坚持过去一种模式,而是允许在组织形式上有所探索和创新。
三、中央银行在农信社改革中财务支持工作的几点思路
在以上认识基础上,中国农村金融改革就出现两个层次的动作。第一个层次就是农村信用社改革,2003年下半年在八个省已经开始试点,2004年夏天将在全国绝大多数省推广,在这个过程中中央银行扮演的角色,我个人认为可以概括成三句话:“正视并解除农村信用社的历史包袱,提供连续的正向激励机制,防止走下坡路和防范道德风险”。另一个层次主要是广义的农村金融改革,包括政策性金融的定位、邮政储蓄的改革、发展定单农业、农业保险、农产品期货等内容,还需要逐步形成政策,分步推进。
(一)正视并解除历史包袱
如前所述,农信社过去形成的不良资产,既有行政干预、行政命令的原因,有乡镇财政缺口向农村信用社透支的原因,也有自身经营和价格机制上的原因。这些贷款非常分散,处于基层,监管部门虽然在基层也有一定的力量,但力量有限。按理说,为了防止道德风险,应该逼着农村信用社首先把自身经营已形成的风险加以化解,收不回来一定要惩罚,为后面的改革打好道德基础。但实践上并不存在一个很有效的分清历史责任的办法,也不存在一个有效的监督回收损失的操作机构,损失掉的就已经损失掉了,只有依靠国家想办法承担这些历史包袱,把农村信用社放在一个新的起点上,希望其为三农提供金融服务并且能逐步成长起来。由于这些不良资产很分散,回收可能性也很小,即使想回收也要靠当地的人员去回收,因此,可以约定谁回收谁受益。正视农信社的历史包袱是在改革转轨期间、在早期政企不分、价格不对的状况下产生的,就要求必须加快农村金融改革。只有正视和解决历史包袱,才可能创建新起点。
为什么说要正视这个问题呢?因为有些人是在回避这个问题。一些人认为,农村信用合作社经过近些年的改革已经有了很大的进展,支持农民的小额贷款非常有效,如果中央银行持续给予再贷款,计算下来,经过20年、30年或者50年,农信社有可能逐步消化历史包袱。20-50年时间显然太长。
消化历史包袱有两种办法:一种是继续发放低价的再贷款,使农村信用社依靠存贷款利差逐步消化历史包袱。另一种是使用中央银行票据,人民银行货币政策司设计了这个办法,由国家承担农村信用社净值损失的一半,另一半由农信社自己消化;同时农信社不良资产处置回收国家并不拿走,以增强农信社不良资产的消化动力。在中央银行资金支持后,农信社要依靠自身力量增资扩股,通过股份制改造提高资本金,改变公司治理结构,完善内部管理。
(二)提供连续的正向激励机制
举个不一定恰当的例子,中等偏上的学生是容易设计激励机制的,破罐破摔的学生是最难设计激励机制的。而我们希望农村金融中的激励机制范围要大一些,能够涵盖从比较差的到比较好的机构,同时正向激励是连续不断的。如果说财务改革是上台阶,则要激励农信社一个接一个地上几个台阶。第一个台阶是,参加改革的省、地、市、县一直到基层农村信用社,如果要选择国家帮助解决历史包袱,首先就必须对改革计划做出承诺,然后才可能获得资金支持和对消化不良资产的鼓励政策。第二个台阶,农信社自己必须努力消化不良资产,同时必须想办法增资扩股,使资本充足率从过去净值为负上升到0的水平。在座的留美经济学者们可能听起来觉得很可笑,但正像我刚才所说的,因为总体来讲它们的净值是很严重的负值,所以达到0也是很不容易的。经过努力达到0后,中央银行可以用中央银行专项票据置换其不良资产,同时中央银行向农村信用社支付专项票据利息,使中央银行票据成为农信社的优良资产。获得专项票据的农信社,资产负债表得到了改善,但是由于票据并不是现金,不能用于发放贷款,票据暂时不准在市场上流通,不能交易,因此部分消减了发放再贷款对货币政策的冲击。第三个台阶,由于票据期限是两年,两年后必须再进一步把资本充足率提高到2%(巴塞尔协议第一版(1988年)要求核心资本充足率是4%,总资本充足率是8%)。如果资本充足率达到相应要求,公司治理和不良资产消化达到相应指标,经过验收确认,中央银行可以将票据兑现成现金。获得兑现的农村信用社就可以扩大金融服务,可以扩大贷款业务。由于农村贷款利率已经扩大到基准利率的[0.9,2.0]范围内浮动,因此有盈利空间。在这三个台阶之上还有进一步向上的台阶和要求,在基本的、健康的发展方向确定后,还必须在以后的年份进一步改进(相关计划和激励尚未全部披露),使得农信社能够达到和一般金融机构所要求的同等的资本充足率、抗风险能力和不良资产率。
由于受到人员素质和所处环境的制约,虽然中国农村金融基层组织在公司治理和管理方面不可能达到与城里金融机构同等水平,但是总体上上述改革措施可以将农村信用社向好的方向推进。总之,制度设计上希望建立连续的、不断向上、大范围的正向激励机制,督促农村信用社向好的方向发展。
(三)防止走下坡路,防范道德风险
鉴于农村信用社人员素质相对偏低和市场风险相对偏高,加上即便在改革之后,农村行政干预可能继续存在,农村总体信用环境可能还是不太好,今后仍有可能出现各种问题。这轮改革中国家承担了历史包袱,推进了农村信用社改革,但是如果再有农信社走下坡路,甚至由于恶性经营造成信用社危机,在经营失败后还再次伸手要国家解救,就会造成巨大的道德风险和逆向选择。因此,在本次改革过程的制度设计上,要考虑到走下坡路和出现道德风险的情况。
防止走下坡路在很大程度上要依靠监管。当我们通过上几个台阶的激励机制,由国家解除了历史包袱,并让农村信用社充实资本金,达到一定的抗风险能力之后,就要出一组政策来防止从任何一个台阶上走下坡路。最关键的政策是“及时校正措施”(PCA,PromptCorrectionAction)。具体来说,当金融机构资本充足率处于下滑态势,监管部门就应

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