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我国政府绩效评估的问题分析与对策研究

时间:2007/11/4栏目:调研报告

不注意”必然成为官场的游戏规则和普遍现象。政府部门一厢情愿的提供着他们自认为老百姓应该需要的服务,并自设标准评估这种服务的绩效,而对一些老百姓真正关切的问题,迫切需要的服务,却存在严重的供应短缺。现实生活中,我们的一些官员不是不知道某事是违法或不当,但惧于上级领导的赫赫威势,也只好违心顺从勉力而为,躬行妾妇之道。这些官员做事情不是基于自身所负的职能责任,也不是出于人民群众的利益要求,而是出于取悦上级的投机心态。我们相信那些大大小小的“形象工程”、“政绩工程”,与其说是做给群众看的,毋宁说主要是做给上级领导看的。另外,自查自评和同体评价由于受自我保护、自我欣赏、自我认同等心理因素和利益驱动的影响,容易带有自我保护的色彩,导致绩效评估中粉饰问题,过分夸大自身的成就,出现报喜不报忧的现象。这些都是我国现行政府绩效评估中评估主体方面存在的问题。
     (二)“评估什么”的问题
     1.评估内容的界定不尽合理
     (1)评估内容重“显”绩,轻“潜”绩和“隐”绩的考评。现在的绩效评估注重短期的、可显现工作成绩的内容,忽视有利于长期发展,但短期内无法显现工作业绩的内容。组织的短期业绩得到彰显,可持续发展能力却受到削弱。
     (2)评估内容超越政府职能范围。转型时期政府经济、社会职能仍旧过于宽泛,牵涉的事务具体庞杂,许多职责业务超出了政府的实际执行能力,这种职能现状使目前不少政府部门的绩效评估内容,并不一定属于政府的份内职责。比如,不少地方把强制性推广某种经济作物,下属企业或社会组织的产值、利润、税收等列为政府绩效评估的内容,这显然是政府的越位。如果在政府角色越位的基础上进行绩效评估,不仅把评估政府的本意曲解了,而且会妨碍政府转变职能。同时又会促使不少政府部门为了应付庞杂的超越其职能范围的评估内容疲于奔命,不能集中精力管好政府应该管的事情。
     (3)评估内容过于关注行政努力。在我国目前的政绩评估中,我们不适当地把评估的目光过多地集中于行政努力,而多少有些忽视对行政结果的评估。我们常常只关心“做了没有”“做了什么”,而不太关心所做的工作到底有没有产生预期效果。“事实上,一个行政机关常常可以有令人钦佩的行政努力,却不一定有令人满意的行政效果。”据报道,某市政府年年率领机关干部到郊区荒山植树造林,按统计,该市郊区的森林覆盖率早已达到相当高的程度,然而政府只管种不管活,结果荒山依旧。过于关注行政努力,便易带来“制造工作”、“没有功劳也有苦劳”形式主义的行政现象,使政府管理领域形式主义盛行。
     2.评估指标的设置不够科学
     (1)过度追求经济指标,呈现泛经济化趋向
     现在政府从上而下,到处都在谈论经济,经济成了压倒一切的最大政治,经济指标自然也成为评估政府绩效的最重要尺度,并和官员的利益得失、仕途进退紧密地关联在一起。在经济绩效评估中,又严重偏向gdp评估,gdp成了政府绩效最炫目的指标。可是gdp具有“不包括家务劳动的价值,不能完全反映社会的劳动成果……不能反映经济增长付出的环境污染、资源消耗等代价,不能准确反映社会成员个人福利状况,人均gdp会掩盖收入差距的扩大”等局限性。并且gdp及其消长的变化本是一个社会各种因素综合作用的结果,政府公共行政只是导致gdp变化的因素之一。到目前为止,学术界就gdp与政府公共行政的相关性并没有作出令人信服的科学分析和论证。事实也表明一些地方政府在gdp评估指标的指挥棒下,盲目上项目、搞投资,造成大量低水平的重复建设,忽视资源、环境的可承载能力,大搞五花八门的“形象工程”、“政绩工程”,造成国家财产、物资的巨大浪费,甚至不惜以牺牲下一代或几代人的利益为代价,给社会的可持续发展带来危害。
     (2)指标设定缺乏环境变量的思考
     绩效管理的原则之一就是,员工有足够的能力控制绩效结果。这也就是说,如果员工不能控制绩效结果,简单的将此因素作为绩效评估的指标对员工来讲就不公平。之所以不能控制,主要是环境因素的影响。这种影响有正负两方面:正面影响是指环境因素导致了绩效更好的结果;负面的是指环境因素导致了绩效更坏的结果。比如,就治安状况来讲,火车站、汽车站、外来人口聚居地的治安状况相对其他地区来讲就较差,这是这些地区的行政机构及其公务人员的努力不能完全控制的,如果不考虑环境因素,简单的用同一指标来同其他地区进行一样的评价,就明显有失公平,影响这些地区和人员的工作积极性。
     (3)绩效指标“一票否决”、“年度递增”需斟酌
     据实际调查,在政府部门的绩效评估中,有许多“一票否决”指标的设置,并且占到总体指标的30%左右。所谓“一票否决”,也就是说,一项指标不合格,其他指标分值再高也没用。从绩效管理的理论上来讲,个别重要指标比如涉及人民群众生命的安全事故、重大决策失误等占的权重较大是合理的,但30%的指标都是“一票否决”就不合理了。像一些地方政府将群众越级上访、计划生育、环境卫生等涉及政府面子的因素都搞成“一票否决”,这就会造成下级部门及人员无所适从,为了达到绩效要求只能文过饰非,尽力掩盖。
     另外,现实当中,许多政府部门的年度绩效指标是年度递增的。绩效指标的设定确实需要有一定的挑战性,这样才会产生潜在激励作用。但是,目标实现难度的频繁提高,反而会适得其反,挫伤工作的积极性。如

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