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基层政府高负债与金融相关性分析与治理对策研究
摘要：本文以××省乡村债务为实证，研究农村基层政府高负债与高金融相关性特征及其产生的根源，分析对财政政策效率和基层财政运行的影响，以及所引起的金融资源配置失灵，针对政府部门贷款主体的特殊性、承贷方式的多样性、司法介入难以凑效等问题，提出了实施金融抑制、进行标本兼治、适当使用司法约束和财政二重支付与回流等对策。关键词：基层政府乡村债务金融相关性治理对策
当前，农村基层政府（包括县乡政府及行政村）高负债占用大量农村信贷资金已成为不争的事实，这不仅影响到基层财政的正常运转，而且威胁到农村金融机构的安全，成为了制约农村经济发展的瓶颈问题。因此，研究这一问题，对促进农村经济发展和社会稳定具有积极意义。下面以××省乡村不良债务为例进行实证分析：
一、债务特征：高负债与高金融相关性
（一）政府高负债与金融相关性实证分析。
据对××省乡村不良债务调查分析，基层政府债务普遍具有高负债与高金融相关性两大特征。主要表现在以下方面：
1、高负债是政府债务最明显的特征。全省5,085个乡镇、54,593个村，经审计部门进行全面的审计核实，截止2001年底乡村两级债权总额147.7亿元，其中：乡镇级94.9亿元，村级52.7亿元；直接债务总额306亿元，其中：乡镇级238.8亿元，村级67.2亿元。债权债务相抵账面净负债158.3亿元，占当年全省地方财政一般预算收入271.1亿元的58.4％，占当年全省各县(市、区)地方财政一般预算收入126.2亿元的125.4％，而且存在借欠清收难、资产变现能力弱、处置费用高、实际债权缩水等问题，因此实际净负债总额比账面更大。可见，基层政府高负债不仅形成了沉重的债务包袱，而且集中了大量的财政风险。
2、高负债将在很长时期存在。高负债的长期存在取决于两个基本因素：一是基层政府为保证财政正常运转，必须继续增加负债，不断借新还旧来维持债务循环；二是政府债务还没有找到彻底解决的办法，乡村债务存在化解难，恶性循环是高负债的必然结果。以2002年为例，全省共化解乡村不良债务15.85亿元，占债务总额的5.41％。其中：（1）通过财政核销债务1.25亿元；（2）通过资产变现偿还债务2.77亿元；（3）通过增收节支偿还债务2.80亿元；（4）通过清收借款归还债务3.23亿元；（5）通过企业改制减少债务1.61亿元；（6）通过其他形式偿还债务4.19亿元。按这个速度，在不增加任何新的债务并把所有债权全部收回的情况下，至少要10年以上的时间才能还清现有债务。这说明，化解乡村债务非常艰巨，不是一朝一夕不是基层政府所能办到。
3、高负债呈较高的金融相关性。基层政府高负债的金融相关性具体体现在其债务关系中的金融债务上,而且所欠金融债务主要集中在农村信用社。据统计，截止2001年6月，基层政府及其部门在全省农村信用社的贷款本息达58亿元，占乡村债务总额的18.95%。其中政府直接欠贷款本金16.7万元，占欠贷本金总额的33.52%；行政职能部门欠贷款本金20.5亿元，占欠贷本金总额的41.16%；村委会欠贷款本金2.7亿元,占欠贷本金总额5.42%；私贷公用、分户承贷集体使用贷款9.9亿元，占欠贷本金总额19.88%。这种占用实际上是财政向金融的透支行为，它使这部分资金的货币信贷职能以越位的方式执行了财政转移支付职能，农村信用社的运行出现了职能错位。
（二）形成根源：政策变迁与制度供给不足
通过临时负债平衡财政收支预期，扩大财政的公共支出，促进经济增长需要保持两个基本前提：一是要有经济持续快速增长和足够的财力为基础；二是其使用必须适度，不能超出财政收支的正常承受能力。基层财政之所以长期超额再分配，形成高额负债并产生金融相关性，根本原因在于经济转轨时期政策变迁和制度供给不足。
1、政策变迁是形成基层政府高负债及金融相关性的根本因素。除基层政府开支刚性增加等直接性因素外，财政体制变革带来的政策变迁是政府高负债的根本因素。据财政部门有关人士分析，随着财政政策的变迁，政府性负债形成可分为三个阶段:改革开放前，以国有和集体所有制为主要生产方式，资金以国家财政供给制为“主体”，辅之对信贷资金统借统还，债务大多在财税体制转换中消化，对农村金融机构的集体借款也随着农村土地改革划分到户，遗留部分很小。改革开放到“八五”期间，资金供给体制逐步改变，特别是地方财政分设以后，随着经济建设步伐加快，地方财政负担加重，逐步出现了大量的基层政府债务。其中。由不规范的政府行为带来的农村信贷资金的潜在财政转移支付问题逐步扩散。“九五”时期以来，由于国家实施积极的财政政策，地方政府也加大了对经济建设的投入，县乡财政入不敷出，严重透支现象越来越来突出，基层政府在金融机构的贷款也大幅度增加。
2、制度供给不足是产生高负债及金融相关性的另一个根源。财政与金融的制度供给不足主要表现在：两者之间的关系没有及时理顺，政府部门的融资边界和事权范围缺乏严格划分与准确界定，金融机构的运营难以得到法律应有的保护，在执行现行的政策法规时往往又妥协于外部环境，自觉不自觉地用货币信贷资金替代了财政支付职能。制度供给不足主要体现在三个方面：一是金融债务的债权软约束与风险滞后，给政府部门留下了向金融寻租的空间，这种明显的融资偏好没有受到制度环境的及时抑制。二是农村领域财政向金融倒逼的机制没有得到根本治理，特别是是地方性金融机构经营管理层次低，受地方制约多，更便于施加行政影响取得贷款，因此基层政府部门常把农村信用社作为融资首选。三是政府部门高负债实质上是一种风险转嫁，即将自已的债务包袱转移为其他机构、甚至个人的不良债权，通过侵占这些资产弥补财力亏空和不足，这种由财政风险到金融成本的积累缺乏必要的制度约束。
二、不良反应：两个财政后果与金融资源配置失灵
（一）高负债与恶性循环的两个财政后果
一是影响国家宏观财政政策的实施和效率。基层政府是国家政权的微观组织，有责任和义务配合国家实施相应的财政政策。在高负债及其恶性循环条件下，基层政府财政运转不灵，偿债能力下降，信誉丧失，融资困难。这种财政状况必然导致基层政府一方面被迫减少甚至中断对地方公共事业支出和对财政扶持项目的投入，另一方面千方百计利用行政影响力继续增加负债，不断聚集与转嫁风险，还有可能挤占挪用中央财政直接投入或转移支付的资金。这样一来，在微观领域，因需要财政支持的产业和行业失去资金倾斜无力进行扩大再生产，致使部分生产需求和消费需求受到抑制；在宏观上，由于微观财政政策与宏观财政政策失去平衡，二者的匹配关系被破坏，国家发展生产、扩大内需的政策效应下降。
二是会不断加剧基层政府的财政风险。分析财政风险形成过程，政府债务在期初表现为暂时性财力透支或对社会资金的占用，这时基本没有风险，但随着负债程度的加深，财政风险会不断积累，最终演变为高负债，恶化财政运行状况，加剧财政风险，当负债增长长期超过财力增长，就会出现主要依靠负债增长特别是金融负债来维持财政运转的财务危机。以目前态势，高负债及恶性循环已危及到基层政权的稳定，如果对基层政府资产负债进行清偿，事实上有相当部分基层政府已构成经济学意义的技术性破产。
（二）高金融相关性引起金融资源配置失灵
基层政府债务的高金融相关性，集中表现在农村金融机构的政府性贷款增加，这为货币政策在农村的传导埋下了隐患，从三个方面带来金融资源配置的失灵：
一是影响货币资源的配置效率，削弱金融对地方经济的支持。基层政府以各种形式拖欠大量的社会货币资金，并将挤占、拖欠农村信贷资金作为解决财力不足，缓解财政支付压力的重要途径，使大量信贷资金财政化，由执行货币支付职能转为执行了财政转移支付职能。由于本来应该进入生产和流通领域的货币资金源源不断地流入财政机关，从而削弱了农村信用社配置货币资源的能力和支持地方经济的信贷力量。与此同时，当财政不能正常履行偿债义务，金融机构为了信贷资金的安全和自身的发展必然产生信用抑制，减少或中止对相关部门和产业的信贷投入，加大保全和清收财政贷款的力度，甚至把当地视为非金融安全区，实施信贷制裁或过度审慎的信贷政策，形成惜贷惧贷现象，减少信贷投入。这又势必影响农村信用社资金的有效运用，降低农村信贷资金的使用效率，造成部分地方农村信用社的信贷资源闲置。
二是降低信贷资产质量，影响农村信用社的正常运转。由于基层政府财政资金紧张的状况在短期内难以改变，高负债与财政收支的恶性循环，将使其暂时失去或部份失去贷款偿还能力。加上农村税费改革规范了地方政府的收费行为，一些预算外行政事业收费项目被取缔，原本计划用这些收费来偿还的贷款失去还款来源，基层财政偿债能力进一步下降。在这种情况下，基层政府为了维护自身的运转，更不可能把有限的财政资金用于偿还贷款。财政上岸，金融下水，由于政府债务的高金融相关性主要反映在农村信用社，农村信用社由此形成大量的呆滞或呆账贷款，不可避免地出现信贷风险增大，资产质量下降，资金流动性减弱，经营效益降低等问题。
三是破坏信用秩序和经济秩序，引发金融风波、加深社会矛盾。市场经济有自由经济和政府主导型经济，中国经济在转型期实行的是一种行政主导型市场经济，“官、产、学”经济现象是目前中国经济的最大特征，它表明政府部门在各种经济关系中所处的突出地位和作用。因此，当基层政府财政无力偿贷而逃废金融债务时会带动各界效仿，从而产生经济学上的“多米诺骨牌效应”，导致当地信用秩序失范、经济秩序混乱，这势必加剧地方金融风险。如继续下去，金融风险将酿成全局性风险，甚至爆发严重的社会矛盾，引起社会经济动荡。
三、因素分析：矫正高负债金融相关性的难点
基层政府及其部门贷款承贷主体的特殊性，承贷方式的多样性，司法介入困难和难以凑效，决定了化解其债务高金融相关性的难点。
难点一：承贷主体的特殊性，使贷款的清收难以着手。一是由于基层财政困难，已无力偿还金融借款，即使基层政府想作一届守信用政府，也无从作起。二是由于基层政府是国家政权的重要组成部分，不是一般的社会经济实体，出于维护基层政权稳定和社会稳定的政治需要，会出现破产失灵，也就是说从政体上不允许运用破产清偿债务这一市场化手段。三是基层政府对地方社会拥有绝对的控制权利，金融机构作为社会经济细胞，一旦失去政府及其部门的支持，其运行和发展必然产生多重障碍，因此在清收政府贷款时顾虑很多，不便于依法运用强制性措施。
难点二：承贷方式的多样性，使贷款的清收复杂化。调查资料表明，政府部门对金融机构的负债具有多种途径。除财政部门直接负债和财政承诺担保偿还贷款，还有其他政府部门及行政事业单位负债，领导干部和财务人员顶贷、利用群众转贷等私贷公用贷款。这些贷款都是行政主导下的产物，在财力不足时拖欠不还或拒绝还贷是其共同的特征。由于这些贷款涉及广泛、复杂的利益关系，增大了金融机构清收贷款的工作难度。
难点三：司法介入困难且难以凑效，使贷款的清收缺乏力度。法律是维护社会秩序的最高规则，政府部门执行公务也要遵守法律，但司法机关是国家机器，财政机关作为政府的经济枢纽，是政府的重点保护对象，执行财政机关的财产直接牵涉到政府的利益，贷款本身也牵涉到政府。同时，法院办公经费由财政机关核定和拨付，法院的诉讼费由财政机关返还，在受理金融诉讼时不得不考虑财政机关在经济利益上对法院的控制关系。加上作为国家机关在承担民事责任时，只限于预算外资金和行政节余经费，除此外的一切财产都受法律保护，也给司法介入增加了难度。
因此，农村信用社直接保全和清收政府部门贷款不仅困难重重，而且即使确有必要动用法律武器，进行司法介入，也往往会因为司法机关与财政部门特殊的利益关系，使依法收贷无法最终实现。
四、对策建议：治理高负债金融相关性的途径和策略
（一）规范政府部门信用行为，抑制对金融机构的融资偏好。基层政府的融资偏好和金融机构的信贷倾向，是治理农村信贷资金财政化的两个根本方面。首先转变政府职能，规范政府融资行为是关键。要防止政府及其部门出现“拖金融下水”的融资偏好，在政策和法规框架下严格界定行政管理部门的融资边界，严禁施加行政影响继续对金融机构融资、担保和干预贷款。其次要加强法律制度建设，加快农村信用社改革步伐，减少体制摩擦的不良后果，增强经营管理的独立性。要正确认识和对待基层财政本身具有的脆弱性和风险性，切实加强信贷管理，认真执行信贷政策，严格界定贷款主体资格，自觉抑制政府有关部门在信用社的融资寻租，尽力避免财政风险继续转嫁。
（二）注重实效，实施分步清收、标本兼治策略。规范政府部门融资行为，抑制政府部门信贷需求，是治本之策，但对政府部门已发生的各种形式的金融负债，只能采取治标的策略。解铃还须系铃人，治标要善于使用政府介入的行政主导履约方式。这种方式的采取不能针对所有的政府金融债务，重点要争取上级政府部门提供组织保障，先清收下一级政府部门贷款。要从化解乡村不良债务入手，从清理行政部门个人负债作起，分层次进行，先易后难。对县级政府部门金融借款的清收和担保承诺还款等缔约过失责任的追究，要讲究处置策略和时机，避免与政府部门发生正面冲突，在不给地方经济造成负面影响的前提下进行。要注重债务的分解和转化，坚决贯彻谁承贷谁偿还的原则，通过对私贷公用债权的追偿来促进基层政府金融负债的转化。
（三）相机选择司法介入的强制履约方式。尽管财政部门与司法机关有经济利润上的匹配关系，但在化解政府部门负债时，司法介入仍是一种可以相机选择的方式。如在清收某些行政事业单位贷款、私贷公用贷款遇到困难时，只要不影响其正常运转，只要贯彻审慎的原则，可以通过司法介入来寻找突破口，增强清收的实际效果。这里关键要看这些部门和单位是否有被执行的能力，即节余经费、预算外资金和他项资金来源。
（四）利用政财的二重支付与回流也是一种可以选择的化解方式。在分税制的前提下，地方财政支出作为国民收入再分配形式的重要组成部分，预算外资金收入主要集中在地方财政部门。特别是进行农村税费改革后，预算外资金收入纳入地方财政部门统收统支，集中统一管理，这为农村信用社清收债务创造了新的有利条件。农村信用社具有贴近基层的服务优势与地缘优势，在代理乡镇金库、代理收费等业务方面积累了丰富的经验。财政部门对基层政府的拔款、补贴等，也主要通过金融部门这一信用中介进行。在这个过程中，农村信用社可以充分利用财政的资金回流与转移支付功能收回一部分贷款。
参考资料：
1、我国金融风险形成的财政政策环境和制度因素金融研究2002。11
2、风险积聚下信贷的转移支付效应：农牧区乡镇政府高负债分析金融研究2002。7
3、××省农村信用社对乡村不良贷款的调查报告
4、××省人民政府化解乡村不良债务工作会议及相关统计材料
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