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市城区行政区划问题的调查
市城区行政区划问题的调查 根据组织上的要求，我集中时间，到城市口几个工作部门和市城区一些地方，做了一段调查。我感到，随着城市持续扩容提质，规模越来越大，内涵越来越丰富，城市工作也显得越来越复杂，各方面所反映的问题日渐增多。我们的城市工作应当摆脱小农经济的惯性影响，超越细枝末节的医头医脚，对一些事关大的格局和长远发展的问题，做一些宏观和理性的思考与把握。此次调查所涉及的诸多问题中，市城区行政区划的矛盾较为突出和带有根本性，研究解决起来也最不容易。 调整市城区行政区划的三个方案 方案一 缩小鼎城区辖区，新辖区以武陵镇为中心，连带斗姆湖、石门桥及周边几个乡镇；鼎城区原辖大部分乡镇分别划归周边区县，灌溪、白鹤山等江北周边乡镇划归武陵区。此方案调整主旨是将武陵镇转变为一个名副其实的市辖城区，而不再是一个实为“农业大县”的城关镇，以实现一江两岸，同一体制、同等待遇和同步发展。调整难点是，鼎城区改变区县隶属关系的乡镇中，干部群众心理调试的不确定性与实际融合问题。方案的优越性在于，涉及调整的区乡（镇）机构变动很小，相当部分乡镇归并邻县，也暗合将来“扩县缩省”的取向。 方案二 第一方案基本不变，在其基础上增设德山区。德山区以德山开发区为中心，辖德山、石门桥、康家吉等，形成一市三区的格局。此方案的优势是，一市三区的行政区划与《城市总体规划》的一城三区发展规划及一城三片的城市自然组团形态高度吻合，是最有利于三地相对独立、竞相发展的，也是最符合城市长远区划走向的，是一步到位的方案。其缺陷是新增一个建制县级机构，报批工作浩繁。 方案三 以沅江为界，武陵、鼎城二区划江而治。德山划归鼎城区，鼎城区江南部分亦剥离部分乡镇，归并到邻近县，江北部分归并到武陵区及邻近县（市）。此方案优点是，鼎城区在城区的辖地扩大，实力增强，减少了乡村拖累，有利于形成南北两岸比翼齐飞的发展势头。新的矛盾主要是德山开发区降级管辖不利，同时影响了**难得的一城三片组团发展格局。 以上三套方案，共通之处是把武陵镇及其周边地域变为一个名副其实的市城区，不同之处在于德山的抉择：一是维持现状，二是独立成区，三是充实江南城区实力。综合来看，德山独立成区的第二方案最为理想，以武陵镇为鼎城区主要区域的第一方案最为便捷，以德山充实江南城区实力的第三方案影响最为复杂。如果决心实施调整，我倾向于保证第一方案，力争第二方案。调整市城区行政区划的缘由 缘由之一 江南城区日见边缘化，与“一江两岸，共同繁荣”渐行渐远。早在2001年底，市委、市政府就作出了“江南江北，共同繁荣”的重大决策，后又写进了《政府工作报告》。在城市创建的压力下，我们甚至跳出行政管理体制和财政体制的约束，给江南城区实施了特殊的管理和一定的投入。但时至目前，“共同繁荣”仍然只是一种美好的想法。“12.21”火灾后我辗转桥南，更加重了这种印象。江南无论道路、绿化、排水、市政等基础建设和城市形象、城市管理等各个方面相差甚远，鼎城区有同志讲大致相差一到两个五年计划。江南城区的边缘化趋势也在继续。鼎城区有关负责同志初步框算，江南城区在江北城区购房的约有5000户，全区七成左右的科局乡镇干部已在江北购房。武陵镇约有三四成的餐宿接待和娱乐休闲活动被吸附到了江北。调查中大都认为：城区行政区划的不尽科学与相应的财政体制，是江南江北发展难以均衡的制度性障碍。作为城市一个区的鼎城区实质上仍是一个农业大县，而一个财政捉襟见肘的农业大县的城关镇，又怎么可能与年城建资金数以亿计的江北城区齐头并进哩！有同志讲，可越过行政层级管辖，市里直接投资建设武陵镇。实践证明其决策压力和行政关系的协调成本、资金使用的管理成本都不小。可谓“口将言而嗫嚅，足将行而趔趄”。 缘由之二 武陵、鼎城、德山、柳叶湖四区之间的掣肘日渐剧烈，反映了界限设置的变动需求和空间缓冲的客观要求。此次调查中，各区之间由于区划限制而产生矛盾且难以协调的反映甚为集中。比如柳叶湖的保护和发展，如果不把鼎城区的花山、占天湖和白鹤山等区域纳入，其生态空间则会大打折扣。柳叶湖的一位负责人对这些地方时或出现的挖山建房现象，更是抱憾遥望，心痛不已。德山开发区的负责人谈到德山的管理，反映了与武陵区街居机构的协调成本，同时，对开发区的发展也提出了朝鼎城区石门桥扩大地域的要求。江北城区的垃圾处理场、公墓区及火葬场和江北城区防洪圈的完善等许多工程项目都要在鼎城区白鹤山乡境内建设。市建设部门反映，他们在道路建设、管网配置、供水供气等方面常常受制于各自区划的束缚，总是放不开手脚，冲不出“围城”。 缘由之三 鼎城区名不副实，城郊比例失调。鼎城区作为市辖区，实际上仍是一个农业大县。从城市布局角度看，也可视为城市郊区。但这个郊区显然太大了。目前，市城区人口60万，鼎城区人口剔除武陵镇还有约80万；市城区建成区面积50平方公里，鼎城区面积约2000平方公里。市中心城区处于一个诺大郊区的包围之中，比例悬殊过大，在全国来看也不多见。城区，无论是现在，抑或《城市总体规划》中近百万人、用地八九十平方公里的将来，还是未来人口超百万的更远规划，都消受不了两千平方公里的郊区。这样的郊区，实际上就只能是长期遥望城市，而与城市无缘的纯粹农业区域。它既遏制了武陵区乃至市中心城区对外的辐射功能，亦减弱了其吸纳功能。 缘由之四 鼎城区区域经济未能充分享受城区经济的赐予，又失去了农业经济的转移实惠，行政运行比较艰难。鼎城区的同志介绍，鼎城区县改区后，并未享受到与武陵区一样的事权、财权划分的好处。以城建投资体制为例，鼎城区就没有纳入市城区统筹。这些年来，鼎城区通过非体制渠道做工作，共争取城建投入8000万元，修一条路也不够。本有市城区之地利的江南城区，非但不能借势发展，反而与一般县的城关镇也相形见绌——除了桥头一圈人头攒动的市场外。大量由城区管理要求和利益趋使的行政行为，又使鼎城区业已存在的经济要素、城市资源和近郊经济增长点，向江北城区转移、集中和划归。如居民消费转移，公交线路经营权、出租车经营权等城市资产的集中，再有柳叶湖、南坪岗、河伏等新兴城区的接连失去，建于南坪岗的火车站市场群，对桥南形成了市场分割甚至恶性竞争。此外，据鼎城区政府一位负责人比照邻近农业大县框算，这些年，因县改区而损失的上级对农业水利等农业生产和农村公用事业的项目投资，每年以千万计。设置在鼎城境内的五六座过桥过路收费站，也增加了全区行政成本和社会经济成本。 缘由之五 调整城区现行行政区划是市委市政府曾多年努力未果的历史任务。 勾勒**撤地建市以来的轨迹，即可明了这段历史。 ——1987年10月，原**地委行署拟定撤地建市初始方案：设鼎城区（包括现在的武陵区和武陵镇及周边乡镇）、德山区和津市区。此方案因牵涉增设德山一个县级区划，民政部告之尚需请示国务院领导，等待批复。 ——1988年1月，国务院批准现行方案。当时，由于原地市之间竞争活动加剧，地委行署指示，满足条件，“抓紧时间，改了再说”。于是，后来拟定的现行方案得到国务院批复。值得注意的是，当时国务院批复的武陵区范围就包括了武陵镇及其石门桥、斗姆湖、康家吉等四镇五乡；鼎城区辖其余36个乡镇，区政府驻地不变。后来，由省地协调，但未全部实施。 ——1988年3月-1991年12月，市政府要求重新调整区划未果。在这不到三年的时间里，市政府先后七次向省政府、民政厅和国家民政部行文请示或专门汇报，要求调整现行城区区划。其方案是：恢复**县，武陵区、鼎城区以沅水为界划分行政区域。其方案要点是恢复**县，特别是德山划归鼎城区，江北乡镇划归武陵区。1989年3月21日，民政部批复称：经国务院同意，鉴于**市的行政区划变更时间不长，近期内不宜再作新的变动。重新调整区划的努力至此告一段落。 当时，撤地建市刚刚完成，就要求重新调整区划的背景原因是：由于撤地建市过程中的急于求成，“致使在城市设区与**县建制这一关键环节上出现了失误”（引自《常政报〈1993〉25号》文），一市两区实际上还是过去的一小市及一大县，体制和发展中的矛盾出现。一方面，市城区一区独大，市区合一，职能重合，市区间的矛盾让市委、市政府头痛。更重要的一方面，是原**县干部群众，对始建于汉高祖5年、承载2100年多年历史的**县一朝消失，一片哗然，抱憾不已，也对在全国颇负盛名的农产品基地县的形象和地位感到忧虑。于是，纷纷上书，反响强烈。 ——1993年6月，市政府行文省政府，再次提出调整区划，仍然未果。此次方案为：增设德山区，辖武陵镇、德山、石门桥、斗姆湖、康家吉；恢复**县，政府驻地不变；扩大武陵区。此次动议之后，市城区行政区划的大局调整问题，终因屡屡受挫，而无人再提。 光阴荏苒，这一搁置就是12年，从撤地建市起算，已长达17年。**再次调整行政区划的时空环境，又要重新认知与把握了：古老的**县终于无情地淡出了人们的记忆——历史的缠绵情感在现实的政治力量面前终归是柔弱无力的——鼎城区的概念却已渐入人心。由此，恢复**县的情结，在调整区划中已不足虑了。随着城市规模的日益扩张和城市质量的迅速提升，如何按城市发展总体规划界定区划，如何实现共同繁荣、统筹发展，诸如此类的现实问题却大大凸现出来了。再按照行政区划管理层的经验说法，一项新的行政区划的调整运行10年以上，其利弊得失通常就看得比较清楚了，这也就有了再次调整的可能性。于是，这项历史任务也就摆到了我们面前。 结束的话 行政区划，国之大政。行政区划是国家结构的一种基本组织形式，是中央政府行使全国行政管理的基本路径。调整行政区域，为行政大计，牵一发而动全身。由此，历代为政者力求稳定，但现实政治、经济形势的变化和社会生产生活方式及其交通、通讯等技术的变迁与发展，又不断地对行政区划提出变动的要求。行政区划的历史也就成为了一部相对稳定和绝对变动相统一的辩证前行历史。 勿庸讳言，调整行政区划，工作量浩繁，决策要求高。有人形容为“捅马蜂窝”，也有人说是自找麻烦，还有人讲是“前人栽树，后人乘凉”。一次调整，几年才能步入常态。这些说法，从一定意义上讲，都是入木三分，有见地的。但是，我们还可以从更高一点的层面和境界来看，**市调整城区行政区划，是为了实现城市各板块均衡和协调发展，是为了实现城市的可持续科学发展。先进的制度容纳和孕育先进的生产力，制度创新具有宏观性和根本性，它对于经济社会发展的意义要远高于各种微观的创新。记不清是哪一位北京的理论工作者说过：古今中外历史表明，哪块地方、哪个民族能否发展，一是看水，二是看制度。此话确有让人思考之处。因此，制度建设也是政绩，虽然一时不那么抢眼，甚至还有些碍眼。在某些特殊的背景下，当旧的制度设计明显障碍社会运行时，制度创新的政绩价值也会更加重大和长远。我认为调整**市城区行政区划，就是这样的制度创新。
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