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推进小城镇建设的若干思考

时间:2023-02-24 14:23:16 调研报告 我要投稿
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推进小城镇建设的若干思考

    推进小城镇建设的若干思考
       加快推进小城镇进程是全面建设小康社会的有效途径,小城镇建设存在着诸多制约因素,还是一个亟待探索实践的课题,她不同于县市级城市,也不同于中心镇。存在的困难及发展措施既有共性的、又有个性的,主要可以从以下四方面来加以推进:
   一、 统一认识,明确目标
   城镇化是农村经济和社会快速发展,是农业农村现代化的必然结果,可说是没有农村的城镇化就没有全市的城镇化。城市发展的出路在于城乡一体化,而农村发展的出路在于城市化,两者的结合点就是发展小城镇。从现实来看,小城镇的发展,一是有助于发挥集聚功能,促进农村经济发展。城镇可凭借基础设施和服务功能的优势,使之成为二、三产业的首选之地,形成产业集聚,经济总量扩张。二是小城镇的发展可以加快农村富余劳动力转移,实现农民增收。产业集聚的直接效果是吸收劳动力,增加城镇人气,形成人口集聚。而人口的大量集聚,又会产生新的需求、带动房地产业、服务业、文化娱乐业等的连锁发展,既拉动消费,又增加群众收入。三是小城镇的发展有助于提高农民的生活质量和人口素质。大量农民进城镇定居,逐步改变传统的生活方式和思想观念,使其缩短与现代文明的距离,自身的素质渐移默化得到提高。从我市的情况看,一般建制镇的城镇化进程已明显地之后于工业化。目前,我市加快城镇化进程的时机和条件已经成熟,我们应当抓住机遇,理清思路,明确目标,发现优势,趋利避害,挖掘潜力,找准符合各镇实际的发展路子和工作重点,牵住城镇建设这一城镇化进程的牛鼻子,适当超前投入,加快建设,使城镇化进程与经济社会发展齐头并进。
   二、 因地制宜、精心规划
   目前,在规划上主要存在着规划编制过短或过大、新建区链接难、产业布局随意性等一些问题,为此,我们要着重注意以下问题:
   (一)、规划要注意科学性。确定合理的城镇中远期发展规模,既是规划的重点,又是规划的难点。通常情况下有二难,一是人口规模预测难,二是用地规模难确定。这“二难”往往是城镇规划会审时的焦点问题。规划期限15-20年,远期人口规模不能以城镇化目标率简单计算,而应从城镇经济规模,承载能力,集聚力、辐射力等方面综合分析,科学测算。区位优势明显、发展前景乐观、经济发展强劲的建制镇,生产要素集聚能力明显、发展前景乐观、经发展强劲的建制镇,生产要素集聚能力就强,人口规模预测不能囿于现有全镇户籍人口,否则15-20年后,今天的规划就不尽科学。比如,中西部地区劳动力涌向沿海发达地区同样会持续,将来势必有一部分外来人口在城镇安家,即使不安家,暂住外来人口事实上也成为城镇承载负荷,其相关功能自然必须跟上。因此外来人口也是城镇预测人口的一个重要因素。建制镇用地规模,现在是按人均用地来上限控制。但事实上这一规定有其不科学性,如有的镇工业园区定位在城镇旁,成为城镇的一部分,势必会占去人均用地。因引用地规模不能一味按人均用地指标去控制,只能作为基本原则,不同城镇应区别对待。建制镇在确定规划盘子大小时,一定要建立在充分的调查研究、科学的测算之上。
   (二)、规划要注意完整性。城镇规划越是完整就越有操作性。精品规划才有精品城镇。不完整的规划就可能成为一种形式,不会也不可能成为现代城镇建设的依据。规划的完整性体现在规划本身的系统性和规划制定的程序性。一是规划的系统性:根据《浙江省村镇建设管理条例》规定,建制镇规划分为总体规划和详细规划。总体规划是总纲,它从宏观上确定城镇发展战略,落实总体规划的发展战略,具体指导城镇建设还要有近期建设规划和各项专业规划。如新区五年建设规划以及道路交通、给水、排水、排污、三线(电力、电讯、广播电视)、绿地系统等专业规划。各区块的建设必须编制控制性详细规划(详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划),合理确定土地使用性质、开发强度、以及合理安排配套设施。凸现城镇形象和特色的重要部位应编制修建性详细规划。有条件的镇还可以编制镇域规划,从镇域甚至区域范围来考虑增强城镇集聚和辐射功能。一般建制镇的规划不可以因陋就简人为降级,因为城镇不论大小,规划对建设的指导作用是一样的。二是规划制定的程序性,在推进民主和法治的进程中,政府城镇规划必须严格做到法定程序,如果规划的法定程序不到位,在建设和管理中就难以做到依法行政。城镇规划经会审通过,镇人民代表大会审查同意后,再报市(县)人民政府审批,市(县)人民政府批准的规划才有合法性。有了合法性才有刚性、权威性。
   (三)、规划要注意特色性。特色的营造要从宽角度,深层次去发掘。即从城镇产业、历史、文化、人文自然景观上去发现自己的特色。(1)经济特色。经济特色不能停留在农业、工业、商贸的划分上,可从产业中的闪光点、有知名度的行业上去体现。(2)历史文化特色。历史文化特色阿不能因为城镇历史不悠久,历史上没出过什么知名人士和发生过有影响的事件,就觉得没有文章可做。其实每一个镇都有一定的风俗风情和延续的历史文化。只要筛选好、操作好、营造好就是一种特色。(3)建筑风格。建筑特色是城镇形象最普遍的展现,营造建筑特色要体现城镇的地理区位、乡土风情、人文风格,并与山水风景相协调。建筑风格既不能盲目照办照抄,变成“万国城”或“千城一面”,又要在把握主体风格的前提下,运用现代先进设计标准和设计技术,体现建筑的不同个性,使建筑活泼,协调而不死板杂乱。
   三、             经营城镇,加快建设
   (一)、加大投入,建设市政基础设施。城镇建设应当超前投入、超前建设的重点是市政基础设施,要根据近期建设规划,坚持基础先行原则。道路、管网等主要基础设施最好提前几年建设到位,这样做至少有三条好处:一是能够促进规划蓝图的实现。道路网络是城镇的骨架,从议定意义上来说,道路建设的到位等于规划实施成功了一半;二是有利于群众和开发商对城镇规划的直观认知,联想发展前景。道路框架提前形成是对规划的最有力的宣传。三是有利于提高级差地租,促进土地增值。道路建设一旦到位,其两旁的土地就会增值,提高收益。在建设过程中,道路等级不能盲目追求宽大平直,要按照道路的性质以及人流、车流的密度确定不同的宽度和功能划分。主街道路幅议定要达到一定宽度,做到机非隔离(考虑交通工具的多样性),设置人行道(需盲人道,无障碍通道),为减少二次建设投入,在道路建设过程中,应将给排水、下埋管线、消防栓、绿化同步跟进。
   (二)、完善和提升配套功能。要吸引和承载大批人群进城镇,不仅要有好的市政设施,更要有完善的配套功能。农民之所以要向城镇靠拢,最根本的是为了提高生活质量,享受城市居民的居住环境、教育环境、医疗保健环境、交通通讯环境、文化娱乐环境,跳出脏乱差。如果城镇的环境比村里好不了多少,对农民就没有吸引力。为此,城镇建设必须坚持以人为本,打造优良的人居环境,着力提升配套功能。一是形成水清、灯明、路洁、地绿的静态环境。从我市一帮建制镇的情况来看,城镇绿化相对比较忽视,其实绿化是美化的重要方面,在塑造人居环境和城镇形象中,绿化与道路等基础设施一样重要。工作中要遵循植皮的地带性,选择乡土乔灌木,并少量引进外地树种和花草,达到投入少、见效快的效果。二是提升教育、文化、卫生、治安等动态环境。如城镇中带“中心”字号的如中心幼儿园、中心小学、文化中心、联防中队等设施和机构,要按社会事业建设发展规划,做大做强,成为名副其实的中心。三是营造城镇特有环境。某些城外无城中有的设施要适量建设,有条件的镇要根据可能集中财力予以建设,如公园、广场、影剧院等综合性、群众性、大众性的文化娱乐场所,对城镇功能配套起到画龙点睛的作用。
   (三)、理顺投融资机制。一般建制镇由于财政收入少,城镇基础设施建设资金一般都采取财政直接投资方式。由此产生两对矛盾:财政可用资金少与基础设施建设量大的矛盾,想超前作出投入与财政融资难的矛盾。这两对矛盾始终制约着城镇基础设施的超前建设,“量入为出”适应不了新的发展形势。为此,城镇基础设施建设和土地开发,呼唤一个符合市场主体的单位,使政府行为通过市场化运作。比如可由镇政府前头有关企业组建城镇建设投资开发公司,由公司融资和投资经因城镇,形成“投资——收益——再投资——再收益”的良性循环。一切适宜于社会经营的配套设施,如幼儿园、文化娱乐、宾馆、饭店等配套设施,由政府前置条件,均可由企业和个人投资建设和经营。这样,一方面减轻了政府的投资压力,又能更好地得到这些设施周围土地资产增值的收益。
   (四)、提高商业用地的开发的效益。一般建制镇由于知名度不高,人气和商业氛围不浓,商业用的不像城市和中心镇那样烫手。因此,提高商业用地开发的效益可在以下几方面作些尝试:一使加大城镇规划的宣传。如设置大型规划效果图广告,置于主要道路旁,让群众和开发商一幕了然看到你镇几年后的样子,从而驱动群众购房置业欲望和开发商的开发动机。二是做到先基础设施配套(大配套),后出让土地,增加开发土地的级差地租,提高开发收益。三是根据供求状况控制供地规模新供土地待完工和即将完工房售道85%左右时推出,预防房价下降带来连环影响,价值下滑——买房人减少(买涨不买跌的心理)——开发商亏本,下步开发就很难出让好地价。
   (五)、灵活运用多种开发方式。灵活的开发方式是一般建制镇加快建设和人口集聚的有效手段。如果将商业、居住用地完全限于工矿四出让一种形式,开发建设局面就会被僵化。一般建制镇多数处于开始的初级阶段,房地产市场相应处于培育期,主要街道两旁、商业中心周围地段,商业和住宅用地理应采取公开出让方式。但当基准地价高于市场需求价时,就会产生无路可走的尴尬。出路在于:一是鼓励老城区农居户联户翻建,按规划重建,仍保留新建房集体所有土地性质,打破因拆迁成本高而无人开发的局面,促进老城区逐步得到改造。镇制度对老城区的基础设施改造,不能唯利益,急需改造的设施应当净投入,二是在城镇区域规划农户住宅区,统一规划、统一设计、分期建设。由城投公司收回土地整理成本费(个人建房土地指标来源于宅基地整理)、城建配套费和土地政策处理成本费等费用。以此大量吸收想进城而不想购置商品房的农民到城镇落户。
   (六)、抓好建成区以外的开发。一是抓好土地开发文章,做好造地、土地整理、宅基地整理三大块工作,既从中实现开发效益,又为城镇建设补充建设用地指标。二是区位优势明显,山水风景秀丽的建制镇,可为大中城市配套建设乡间别墅,使之成为大城市居民的第二处居住地。
   四、 加强管理,完善机制
   (一)    加强规划和环卫管理。规划的实施管理是城镇管理最难重要的工作,一放松就会出现问题,一出问题就会造成损失,一心软就会带来后患。要时时注意城镇规划区内的动态,发现动土、翻建、立杆拉线、埋管挖沟、搭棚搭架(塔)、铺路筑桥、破墙开窗(门)等情况,都应到场检查审核,对照规划该阻止的阻止,该纠正的纠正,该停工的停工,该拆除的尽快拆除。建制镇在规划管理中的一些薄弱甚至放纵的几方面必须得到转变,主要是“管线”(电力线、广播电视线、电话线、无线信号站线、自来水管等)的架设、铺设要列入审批程序,方案审核同意后方可施工;2、新建防污、道路的标高要明确,并跟踪到位。3、主要道路、街道两旁建筑和重要标志性建筑,要树立美学观念,增加建筑立面审批,把握立面结构的美观和色彩的协调。环卫管理同样要提高三个方面:1、环卫设施的配套。垃圾箱、主要街道果壳箱、公厕等要提高档次,新建设的开发项目一定要把环卫设施同步规划建设到位,如果将垃圾箱、公厕等到房子出售后再去建,工作难度就会增加。2、市场化运作。企事业单位和居民环卫费一定要理直气壮地收起来,道路保洁、垃圾运输,园林绿化管理等可先制定工作要求采取招标,以降低运行成本。3、重视垃圾填埋场的建设。随着经济发展和群众生活水平的提高,城镇(包括各村、各企业)的垃圾量越来越多。垃圾的去路已成头痛的问题,应从长计议,投资建设好垃圾填埋场。
   (二)    加快户籍制度改革。尽管一般建制镇集聚的人口规模并不大,但目前毕竟已吸纳了一部分人到城镇工作和居住,根据形势分析,今后几年会更快。这些“外来户”如果因为户口问题而不能与“本地户”平等享受城镇设施,就会反过来影响人口集聚,也是对“外来户”的歧视。为什么要把出生地人为地成为人们自由发展的障碍呢。《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》第十条指出:“为鼓励农民进入小城镇,从2000年起,凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所,稳定职业或生活来源的农民,均可根据本人意愿转为城镇户口,并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇,不得实行歧视政策。”而《浙江省人民政府政府关于加快推进浙江城镇化若干政策的通知》中明确,按居住地登记户口的制度近期先在县(市)政府驻地镇,中心镇和经批准的省市试点镇施行的规定,使一般建制镇按居住地登记户口制度无法实行。为此,一般建制镇目前要解决好“外来户”一个现实的困难,即子女入学问题,镇政府可以出台凡却确实在城镇居住和有私房的户,一律予以取消其子女入学的借读费。
   (三)落实集镇失地农民保障。城镇要发展就要用土地,城镇(含工业园区)所在村的农民将会市区承包的土地(许多农民将不存在一分土地),如何处理好征地补偿政策,级影响当前发展环境和社会稳定,更关系农民长远的生活保障问题。目前,一般建制镇在征用土地的政策处理上不仅相同,赔偿政策各异,且有一个共同的问题是没有考虑失地农民今后的生活保障问题。征地之所以难,恐怕我们的政策处理缺少合理性。是否可以考虑将征地款的一部分用于农民的养老保险,低门槛进入,低标准享受。以解决失地农民的后顾之忧,缓解征地难问题。
    
   

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