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实行“一免两补”后农村基层党组织建设面临的问题与对策

时间：2023-02-27 09:31:11 调研报告我要投稿

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中央1号文件下发后，又对我省实行了全部免征农业税及附加，对粮食直接补贴和对良种补贴(以下简称“一免两补”)等一系列政策，极大地激发了广大农民发展农业生产，尤其是种粮的积极性。随着当前农民生产经营自主权、民主管理权和经济收益权的进一步扩大，给农村基层党组织建设提出了许多新课题，诸如：过去催粮要款等很多事情不再需要基层党组织去做了,党组织如何发挥作用?基层党组织设置是否适应新形势、新任务的要求?乡村公益事业如何搞？乡村债务拿什么还？如何保证农民负担长期不反弹？等等。着眼于探索新形势下农村基层党组织的有效运行机制，结合贯彻落实中央1号文件精神，我们利用参加县委组织的“百名干部下基”促农增收工作和检查指导党建工作的机会，县委组织部重点课题调研组多次深入全县3镇6乡和14个涉及“一免两补”比较集中的行政村，通过座谈讨论、个别入户走访等形式，对农村实行“一免两补”后多方面情况进行了广泛深入的调查了解。在此基础上，分别到县财政局、县农委和县促农办等单位，进一步了解掌握实行“一免两补”政策的贯彻落实情况，从而对我县实行“一免两补”政策后，农村基层党组织建设面临的问题和解决这些问题的办法有了一个初步的认识，并由此引发了一些思考。
取消了沿袭几千年的皇粮国税，使农民负担居高不下的问题得到彻底解决，同时农民种地不但全部免征农业税，还可以领到国家的补贴，极大地促进了农民增收。很多农民都说：“种地不交税政府还给钱，从古到今都没有过的事。”由于政策扶持力度大，农产品销售顺畅、价格上扬，全县农民的生产积极性十分高涨，我县农业生产呈现出前所未有的大好形势。但是,也引发了农村土地纠纷。随着农民对土地重视程度的提高，以农户间地界不清、转包合同不规范等为主的土地纠纷不断增加。据调查，今年备春耕期间，全县共发生各类土地纠纷100多起。这些纠纷调解起来很麻烦，县、乡、村三级花费了大量的时间，分散了不少的精力。
“一免两补”后农村基层组织建设存在问题及原因
（一）乡、村集体经济薄弱影响和制约了农村经济快速发展。前些年，乡村在引导农民搞种植业结构调整、创办企业、推广新技术等方面还可以通过无偿使用机动地、减免税费、给予补贴或直接投资等方式发展经济，但目前积重难返的债务制约了经济发展能力。如前些年发展水稻生产占地问题。乡镇村租地发展水稻，稻农因水稻退出保护价造成减收，无力偿还租金，致使被占地农户得不到租金，原来乡镇答应以税、费抵顶租金，我省取消农业税后，现在乡镇无财力支付应承担的租金。
实行“一免两补”后，目前我县农村集体经济普遍薄弱，绝大多数乡村组织因公益事业、“普九”教育、文明村建设等多种原因造成的债务比较多，经济包袱沉重。据统计，全县乡镇债务达1580万元，村级债务达1209元，欠债最多的乡镇达890万元，欠债最多的村达80万元，全县平均每村欠债约14万元。这些债务压得基层组织喘不过气来，一些乡村领导忙于应付债主很难集中精力开展正常工作。税费改革之前，本来乡村债务风险就已经存在，但那时乡村可以通过向农民摊派以转嫁风险、通过多方借债向外转移风险、通过寅吃卯粮向后转移风险。“一免两补”政策取消了村提留等收入项目，村级收入渠道变窄，可支配收入减少，致使“无钱办事”的问题较为突出。由于村级没有财力反哺农业、扶持农民生产，加之负债村较多，严重影响和制约了农村经济的快速发展。
（二）领导方式方法和服务能力的弱化不适应农村基层组织建设新形势要求。一方面，现在乡村组织管的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，上边千条线，下边一根针，往往造成乡村穷于应付完成上边的硬任务，而忽视为农民服务的基本要求。个别乡镇前几年退耕还林的地块都是优质地块，有一部分农户将全部耕地都退耕还林，现在税费免收，还有补贴，兑现政策补偿款和种黄豆收入不成比例，农民感到吃亏了,怨声载道。另一方面，随着农民生产经营自主权、经济收益权、民主政治权的不断扩大，其服务的需求也日益增加和强烈。农民在生产、流通、信贷、销售、采购、劳务输出等经济领域，在居住、环境、卫生、文化、教育、交通、消费、养老等社会领域，期盼着更多优质、高效、全方位、个性化的服务。因此,乡村组织服务能力的弱化与农民生产、生活、文化上的诸多服务需求反差很大。当前处于农业发展的新阶段，农村工作从指导思想到工作内容发生了深刻变化，亟需村级组织转变原来以行政命令为主的领导方式方法与新形势、新任务相适应。而目前，部分村干部不善于做群众的思想政治工作，不适应示范、引导、服务的工作方法，有的甚至对“干什么、怎么干”感到茫然，存在“老办法不管用、新办法不会用、硬办法不敢用”的困惑，直接影响了农村各项工作的开展。
（三）农村干部队伍“后继乏人”影响党组织领导核心作用的发挥。当前涉及农村的改革一项接一项，带领农民致富奔小康的任务十分艰巨，保持农村稳定的压力也很大，迫切要求乡村干部保持良好的精神状态，更好地肩负起领导农村改革发展稳定的重任。但令人忧虑的是，一些乡村干部精神萎靡不振，存在畏难困惑精神状态，工作积极性不够高。一些乡村干部抱怨，现在乡村债台高筑，“驴被别人牵走了，自已来拔橛子”，给别人收拾乱摊子；一些乡村干部觉得，现在农民不好管，上边的各项工作任务要求又很多，压力很大；一些乡村干部认为，国家“一免两补”政策出台后，今后当干部“没权、没钱、工作没抓手”，工作不好干了，当乡村干部没啥意思。同时，随着农村经济的发展和劳动力转移的加快，农村大量优秀人才流失，目前农村基层干部队伍“后继乏人”问题极为突出，“双强”、“双带”型村干部尤其是村党支部书记更是“选难”。目前，我县尚有8个村选不出党支部书记，由乡镇干部兼职。由于支部班子得不到有效充实调整，“双带”能力不强，缺乏党组织凝聚力和战斗力，严重影响了农村党组织领导核心作用的发挥。据调查，全县73个村党支部中，发挥作用好的有26个，仅占总数的35；发挥作用一般的30个，占总数的41；发挥作用较差的17个，占总数的24。
（四）村级组织传统管理约束手段的弱化与部分农民责任义务观念淡漠制约了农村社会公益事业发展。农村实施税费改革后，取消了乡级统筹，统一纳入农业税，村级提留变为农业税附加，乡、村可支配财力收入明显减少。尤其是实行“一免两补”政策后，一些地方原有的“黑地”暴露出来，断绝了乡村组织经济收入上的重要途径，使乡村组织在财力运转上更加捉襟见肘。加之由上级转移支付的村级经费(我县每村核定为4万元)不足，仅够维持村干部的工资和日常办公费用。上述种种因素，造成村级组织自身无力发展村级社会公益事业。随着农民生产经营自主权、经济民主权、政治参与权的不断扩大，农民正在从计划经济时期的顺民、联产承包后的农民，向真正意义上的公民转变。像过去那种通过收承包地、征收税费、罚工罚款等经济手段来管理约束农民现在不灵了、失效了，处理农村事务要充分尊重农民意愿。应该肯定，经过多年教育，农民的素质有所提高，但整体农民素质还不是很高是不争的事实。一些农民无政府主义倾向抬头，根本就不服从基层组织的管理和约束。在处理民主与法制、权利与义务、个人权益与集体权益关系时，往往只强调民主而忽视法制，强调个人权利而忽视个人义务，强调个人权益而忽视集体权益。全县近年来农民信访案件中，重复性上访占了一定的比例，农民反复上访、久办不绝，这其中固然有政府有关部门处理不合理、上访人不满意的因素，但也有相当一部分案件是因为一些上访农民过分强调民主和权利，忽视法制和义务，不管有关部门的裁决是否合理、合法，只要结果对上访人不利，就层层上访或重复上访、缠访，由此导致了许多群体性事件，影响了农村基层的社会稳定。这类事例的日常表现是：村民应承担的“两工一车”有人不参加；应缴的税费有人拒不缴纳；通过筹资筹劳兴办公益事业，虽然经村民会议通过，大多数村民愿意，却在执行过程中因几个人不履行义务而给搅黄了。乡村干部反映，现在上边出台的政策，均倾斜于农民，特别缺少如何保护国家和集体权益的内容。据农业部门反映，近几年实行的村级公益事业筹资筹劳“一事一议”问题，效果就不太好，一些村级事务和公益事业，常常是大多数农民愿意办，因少数农民顶着不办，干部也无可奈何。目前多数村级党组织在公益事业建设中对农民“呼唤”不灵，“事难议、议难决、决难行”现象时有发生。对此，村干部憋气、村民有怨气，不尽义务的农民则越发“神气”。现今思想政治工作效力有限，又无强制性措施，乡村干部束手无策，感到茫然。
（五）农村党员整体素质偏低影响了党员队伍先进性作用发挥。一方面是少数党员党性不强的问题。调研中我们发现，当前有些党员的思想观念随着社会大环境的变革而不断发生变化，有的党员与党组织的关系仅仅是交2毛钱党费的关系，群众称之为“2毛钱党员”；有的党员把自己等同于普通群众，党的理想、信念、宗旨观念淡薄，只顾自己赚钱，表率作用不明显，党员的先进意识淡化，有消极负面的作用，老百姓称之为“群众党员”；少数党员领导干部经不起执政和改革开放的考验损公肥私、以权谋私等等。另一方面是少数党员自身能力不济的问题。新形势下，“双带”能力成为农村党员队伍先进性的集中体现。但由于一些党员自身素质不高，文化层次偏低，年龄结构老化，对诸如“三个代表”具体指什么，何为世贸组织等知之甚少。甚至有的党员自身还在为“温饱”而挣扎，尤其表现农村党员干部中带头创造财富，带领群众致富，带动一方共富的作用乏力，普通党员创造财富的能力比较弱，许多党员的能力跟不上，靠自身富不起来，跟别人学，又迟迟学不会，落后成为“无用党员”，时常被称之为“群众的尾巴”，致使党员队伍的先进性弱化，难以发挥村支部的战斗堡垒作用。有的党员自我完善的能力跟不上，随着时间的推移，经受不了各种考验，逐步落伍掉队。据调查，全县农民党员中，初中及以下的占78，46岁以上的占40；农民富裕户（家庭年人均收入3500元以上）中，党员户只占29.6。
（六）农村党组织设置模式化与农村经济组织形式多元化不相适应。基层组织建设滞后于经济体制改革。针对新形势下出现的新问题、新矛盾，我们的基层组织常不能提出有效的解决办法，一些农村党组织虽然还存在，但活动不能坚持经常或者流于形式，无法保证质量，甚至出现了支部会议都召开补起来的现象，支部已经处于半瘫痪状态，他们无力为党员发挥作用和发家致富提供有效的办法和途径，党员为生计或各自为战，或各奔东西。市场经济条件下，打破区域界限、行业界限的经济组织形式越来越多，同时农村党员在地区间和产
业间的流动性也越来越大。由于按地域划分的农村党组织设置形式与经济组织形式不相一致，没有把党组织建立在产业链上，给党组织活动和党员的教育管理带来诸多不便，同时也影响了农村党组织和党员“双带”作用的发挥，制约了农村经济的发展。
加强农村基层组织建设的对策及建议
加强农村基层组织建设不仅是经济发展的需要，更是实现小康目标，保持农村稳定大局，落实好党的政策的需要。几年来，嘉荫县委按照“围绕经济抓党建，抓好党建促发展”的指导思想，以“三级联创”为抓手，不断创新发展党建载体，全力实施“三进一”工程（班子进一类班子、党员进一流党员、干部进一流干部），充分发挥农村党组织、基层干部和农民党员在实施主辅换位，推进农业产业化经营中的引带作用，结合实际采取有效措施，不断强化农村基层党组织建设，使基层党组织成为带领农民致富奔小康的坚强堡垒。
对策之一：千方百计谋发展，壮大集体经济实力，解决村级组织“有钱办事”的问题
一是合理开发利用资源。集体所有的土地、草原、林木、水面加强管护、合理开发，使资源优势转化成为经济优势。大力调整农村产业结构。结合实施“畜牧强县”战略，把以绒山羊养殖为主的畜牧业做大做强，同时，加速土地流转，把大面积土地集中到种田能手手中，推广种植经济作物，推进农业产业化进程。二是大力发展乡镇企业。树立工业兴村思想。立足本地实际，以转化当地农副产品为主，加大招商引资力度，兴建项目，建立起可拉动当地经济持续发展的龙头企业。三是发展新型农村经济组织。立足服务农业、服务农民，创建专业协会、农村生产合作社等新型农村经济组织，一方面可提高农业生产的市场化程度，另一方面可促进当地经济发展、增加村集体收入。四加大财务监管力度。健全完善财务制度，严密财务手续，严肃财务纪律，加强村级财务的管理，堵塞各种漏洞，减少各项开支，缓解村集体经济的压力。五是有效化解村级债务。①制定清偿计划。在摸清底数的基础上，确定“区别对待，分类处理，综合治理，逐步消化”的原则，制定清债计划。②清收债权还债。清收债权或变卖资产要使用盖有乡镇农经站收款专用章和各村财务章的收款收据，收款收据和清收款项由专人管理。③盘活资产资源还债。如果收回欠款不足以弥补个人债务的，村委会可以通过盘活资产资源偿还欠债。④以账冲抵清债。村委会、债权人、债务人三方共同协商，以书面形式把债权转移给债务对象。⑤筹资筹劳还债。村委会常因兴办公益事业或为全村村民生产生活服务等形成一些债务，如果由农民承担这样的债务，农民既可以出资，又可以以物抵债。六是提升党建服务经济水平。深化“科技致富示范”工程、“电教致富”工程、县级部门包村等活动，使“抓党建”与“抓经济”有机结合，壮大逐村集体经济。
对策之二：抓素质升级，创新载体建设，解决党员“作用弱化”的问题
一是全面提升党员素质。①严把“入口”。保证把农村的优秀分子吸纳入党组织，敞开出口，认真开展民主评议党员活动。②加强先进性教育。把提高先进性意识内化为党员的自觉行为，提高科技素质，激励党员争做时代先锋。③畅通“出口”。开展经常性评议，加大处置不合格党员力度，保持党员队伍纯洁性。二是切实加强党员管理。建立健全长效的完善的管理机制，合理在协会等产业链条上设立党组织，随时掌握党员思想动态，促使其履行义务，发挥作用。三是搭建创先载体。为党员争先创优、发挥模范作用搭建施展才华的平台，并在一切可以扶持的环节给予最大的支持，使他们尽快致富，为一般群众做好带动和引导，成为一般群众学习的目标、模范的榜样。针对“无职党员在农村党员队伍中比例大、分布广、与群众联系密切”的实际，开展“无职党员设岗定责”活动。首先是“支部设岗”，即由村党支部根据中心工作，结合本村经济发展、精神文明建设、农村社会稳定等实际，“因事设岗”，如设立“科技示范岗”、“扶贫帮困岗”等具体岗位；同时注重不同党员个体能力的差异和特点“因人设岗”；然后是“党员选岗”，即由党员结合自身能力、特长等，自愿选择一个岗位，并向支部申报。最重要的环节是“定责”。包括制定“共性责任”和“个性责任”。前者是对上岗党员在党性修养、带头作用方面的统一要求，后者是个人制定的工作目标，由党员个人提出，党小组讨论，支部大会审查确定，并与其签订《岗位责任书》，用设定岗位、确定职责的办法，用量化和细化的指标，解决了党员发挥先锋模范作用渠道不畅，不知道“干什么”、“怎么干”的问题，使无职党员重新找到了发挥作用的舞台、位置和角色。有效解决农民党员宗旨意识淡薄、作用弱化的问题。
对策之三：围绕以人为本，抓好人才储备，解决班子“后继乏人”的问题
一是扩大人才总量。要围绕选能人、建机制、抓管理、强班子，以强素质、改作风、增本领为目标，抓好农村党员干部的培训和后备力量的培养，提高基层党组织的活力。要把建好配强农村党支部特别是村支部书记作为工作重点，着力造就一支甘心为民、善抓经济、治村有方、群众拥护的农村一把手队伍。在干部选拔上，要放开视野，打破身份、地域、行业界限，在经济建设的主战场比素质、看能力，大胆把那些靠得住、有本事、群众公认的优秀人才推选到领导岗位上。近年来，我县按照配备“双带”、“双强”型村干部的标准，为返乡初高中毕业生、退伍军人、优秀务工青年、“田秀才”、“土状元”、民营大户等建立了农村优秀后备干部人才库，将致富带富能人推上基层领导岗位，解决了“有人管事”问题，大大增强了基层班子战斗力。　　
二是加强农村基层干部教育培训这个突破点。要以县、乡镇党校为主要阵地，多层次、大规模地抓好村级后备干部的教育培训，既学政治、学业务、学经济，又教法子、换脑子、引路子，使他们在学习和实践中不断掌握新知识，提高服务经济、依法办事、做好群众工作、带领群众致富，以及应对复杂局面、突发事件的能力和水平。近年来，我县大力实施农村党员干部科技知识培训素质升级工程，建设科技示范基地，扶持党员科技示范户，培植党员致富典型，以点带面，推动了村级班子建设整体上水平。　　
三是遵循科学发展观，建立健全基层干部考核评价体系。今后，科学评价干部，要突出对“绿色GDP”、“可持续发展”的考察，坚持反对单纯以经济发展指标来衡量干部政绩的做法。应注重考核干部实绩。大力实施干部“赛选”工程，变伯乐“相马”为赛场“赛马”；同时，完善激励机制。要建立起与干部政绩大小、贡献高低相一致的奖惩制度，真正使干部功有所奖、责有所罚。对那些长期在工作条件艰苦、任务艰巨的地方工作的干部，要高看一眼，厚爱一层；对那些埋头苦干，注重长远发展的干部，要绝不亏待；对经过历史和实践检验，确实有突出成绩的要追加奖励；要坚决支持和鼓励想干事、能干事、敢干事、能成事的干部，让不干事的没市场、不称职的退位子。2004年8月嘉荫县委出台了“优秀村党支部书记评选、奖励、管理办法”，重奖了2名工作业绩突出的村党支部书记，使他们老有所养，解除了他们的后顾之忧。　　
对策之四：抓职能转变，解决领导方式方法问题
一是善于调查研究。研究新形势下农村生产的新特点及现实条件下的所需、所盼、所求，对症下药，更好地指导、服务生产。二是注重示范引导。干给群众看，带着群众干，用实实在在的利益把广大党员及群众吸引到党组织周围。三是发挥服务作用。发展行业协会、村办企业，加大劳动力转移力度，拓宽服务功能，真心实意为群众排忧解难。四是转变管理职能。领导农村经济工作的方式由直接决策变为出谋划策，由直接指挥变为引导服务，增强抓经济、促发展的意识，运用市场经济的手段壮大集体经济，增强村级服务功能。从而进一步提高党和政府对农村经济工作的领导水平。
对策之五：抓民主建设，解决农民“有事不议”的问题
一是严格议事程序。“一事一议”筹资必须在年初编制预算，经村民大会或村民代表大会讨论通过后报乡镇政府批准，做到“有事有议”。二是加强村级财务审计。筹资执行专款专用，审计情况向群众公布，实行民主监督。三是提高农民素质。加强宣传学习，增强农民集体观念，推进民主法制建设。四是增强办事透明度。完善村规民约等制度，真正推行村务公开和财务公开，实行民主决策和民主议事。五是坚持依法办事。村干部要自觉增强法律意识，强化法制观念，切实做到依法行政、依法办事。六是创新管理形式。推广“村务大会”、“点题公开”等形式，健全规范民主管理制度，促使村级工作逐步走上规范化、制度化的轨道。
对策之六：改革农村党组织设置形式，解决组织设置模式化问题
农村千家万户的“小生产”无法适应千变万化的“大市场”，一家一户的“小农经济”无法适应广泛联系的“市场经济”，乡村组织直接指挥农业生产无法满足农民多方面的服务要求，必须建立起与“大市场”、与市场经济发展相适应的农村专业经济合作组织。在村型较大，党员较多的村进行党组织设置和活动方式改革的试点，可采取以下两种形式：首先依托行业进行分类设置。可在掌握农村实用技术党员中，按照自身特长划类，设置发展绒山羊养殖、北药种植、棚室蔬菜种植等专业党支部。其次以发展目标进行分类设置。也就是针对全村党员的现状，确定不同的发展目标，按照目标的不同进行分类设置党小组。如根据经济发展目标的不同成立带头致富党小组，根据文化发展目标的不同成立文明守纪党小组等，充分发挥目标的激励功能，可以激发党员奋发向上、争先创优的热情，在发展自我的同时，更好地奉献社会。
结合本地特点及发展产业需要，在农村建设起农村专业协会、专业合作社等新型农民专业合作组织，抓好党组织建设，消除目前农业生产存在的规模小、辐射带动能力弱、农户联合生产意识差、品业发展缓慢、品业生产脆弱、难以形成优势等不利因素，进行农村经济组织、制度和工作的创新，为农村经济和农民收入的持续、稳定增长创造条件和提供组织保障，进而把提高农民进入市场组织化程度落到实处,增强抵御市场风险能力和市场竞争力，更重要的是为有力地促进农民增收。
一是组织创办协会。实行党支部班子成员与协会负责人“双向进入、交叉任职”，依托协会带动和服务农户。对于一些规模大、地域广的行业，则由乡镇党委牵头，跨村建立协会，形成专业乡镇、专业村的格局，以扩大优势产业。对于一些规模大、会员多、具备建立党组织条件的，及时建立党的组织，积极开展党的活动，努力做到协会延伸到哪里，党组织就建到哪里，扩大了农村党建工作的覆盖面和影响力。
二是坚持党管协会。注重加强党组织对协会的领导和指导，为协会的发展壮大提供支持和服务，认真解决协会自身难以解决的问题，切实保证协会独立自主地发挥职能作用。主要体现在三个方面：首先，组织保证作用。村党组织带领和引导村委会、党小组、村民小组和群团组织，积极参与协会建设；指导帮助协会选举负责人，为协会推荐各类人才；指导帮助协会建立专业分会、专业小组，完善协会的内部组织体系。其次，协调服务作用。党组织通过协调社会各方面的关系，为专业协会解决发展过程中遇到的资金、土地等方面的问题，提供政策、信息以及办理证照等方面的支持。第三，宣传动员作用。党组织广泛宣传党在农村的方针政策，动员群众转变观念，消除思想顾虑，积极加入专业协会。
三是发挥党员作用。首先，让党员干部在协会中挑大梁。乡村党组织积极为协会推荐人才，帮助协会选配负责人。其次，加强教育引导。党组织在协会发展中，根据产业化经营的实际需求，对党员干部开展培训，同时要求党员干部要主动做好群众工作，为协会发展献计献策，充分发挥示范带动作用。第三，开展“双向培养”。使一大批党员干部成为致富带头人，使一大批符合入党条件的致富带头人加入了党组织。
四是加强协会管理。党组织主动帮助协会建立健全各项规章制度，督促协会坚持“入会自愿，退会自由，利益共享，风险共担”的原则，帮助群众共同致富，在推广新技术、传授新技能、指导经营管理过程中为会员提供无偿服务。同时，按照“双方自愿、互惠互利、契约管理”的原则，支持协会在提供种子、设备和销售产品等环节收取合理的费用，实现以会养会，不断发展壮大。

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