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顺德妇女参与基层民主治理的调研报告
顺德妇女参与基层民主治理的调研报告
顺德区妇女联合会
编者按：
男女平等是我国的基本国策，在构建国家治理体系及实现治理能力现代化的语境下，提高妇女在基层民主治理的参与比例及能力也有了新的内涵。省妇联在2017年全省妇女参与基层治理工作珠三角片区推进会上提出，推进妇女参与基层治理工作，一是省委、省政府作为夯实党的执政基础、促进社会和谐的重要内容；二是历年来妇女在基层治理中发挥重要作用，取得显著成效，需不能断加强及推广。基于妇女在基层治理中的重要性，本栏目特推《顺德妇女参与基层民主治理的调研报告》，为妇女参与基层治理提供地方实践经验。
一 课题立意
构建国家治理体系与实现治理能力现代化，是党中央提出的战略目标。作为国家治理现代化的底层微观设计，基层的治理现代化对国家治理现代化具有重要的基础性支撑作用，直接影响着国家治理现代化的整体绩效。基层位于国家和社会的交会点，是社会治理的基础环节。加强党的领导，选好“领头人”，做好共治、善治、德治，将有利于打牢基层治理的基石。
2016年11月，顺德农村工作会议召开，出台了《顺德区委区政府关于加快农村建设加强农村管理的意见》及10个配套文件，涵盖基层党建、基层治理、农村集体经济管理、新农村建设等方面的内容，是新时期顺德基层治理的总纲领，其范围之广、力度之大，前所未有。
同时，随着上千亿基础设施的建设投入，5年后顺德将有过半的镇（街道）通地铁，城市发展格局将迎来重大改变。政策的支持及交通的升级，为顺德的基层发展扩宽了空间、带来了机遇，但同时也加大了挑战。
怎么让这些举措真正“落地”、让顺德基层工作不是“摆平问题”而是“解决问题”？选用及培育到基层治理中的“领头人”至关重要。而妇女占全国人口的半数以上，是基层治理不可忽视的关键力量，应在基层治理中拥有相应的参与权、话语权。如何提升和强化妇女在基层民主治理体系中的水平和能力，这是顺德的必答题。
二 成绩和问题
（一）取得的成效和经验
顺德区相关部门积极推动妇女参与基层民主治理，一是营造公开公平的民主治理环境。利用村（社区）行政服务中心将村居“两委”成员纳入管理范畴，以薪资和制度约束“两委”成员，配合开展政务工作，推动权力透明化；引导集体经济组织组建股份合作经济社，完善组织登记，将干部、财务管理及表决机制纳入监管范围，通过股份社将集体经济分离出村（居）委事务，减少利益争夺。二是妇代会改建妇联工作顺利完成，一大批女致富带头人、公益事业热心人、大学生村官等优秀妇女进入到村居妇联执委队伍，参与基层工作，进入群众视野。三是培育孵化妇女儿童社会组织共40个，蓬勃发展的女性社会组织成为基层妇女参与民主治理工作的重要渠道和平台。
2017年4月，换届选举启动后，顺德区加大正面宣传，引导妇女依法行使民主权利，积极参与选举。借助非户籍试点工作，多途径推动非户籍女性参加“两委”换届选举，提高女性比例。以区村（社区）“两委”换届工作领导小组办公室名义下发指导性文件《关于在2017年村（居）委会换届中进一步推进妇女参与基层民主治理工作的通知》，提出具体要求和措施。换届后，女村委会主任比例从1.85%提高到5.61%。
（二）存在的主要问题
妇女的发展，是社会的重要指标，也是衡量社会进步的一个尺度。妇女参政既是社会主义基层民主政治建设的重要内容和有效途径，也是妇女政治地位提升的重要标志。权力领域是否有妇女参与、以何种方式参与以及达到何种程度，其人数的多少是衡量妇女参政的关键性数据。而且，妇女的性别优势在于擅长沟通、做事认真、考虑周到，妇女干部在基层民主治理工作中能够起到“润滑剂”的作用。
从纵向比较而言，顺德妇女参政取得的成绩是可喜的，但从横向比较来看，顺德妇女参与基层民主治理仍然存在许多急需解决的问题，主要表现在以下3个方面：
1.村居女干部数量比例低、正职少
2017年顺德区205个村居“两委”完成换届，居委会成员中的女性比例只有29.93%，这一数据离《顺德区妇女发展规划（2011-2020年）》制定的目标值50%以上差距很大。村委会成员中的女性比例只有27.89%，也未达到规划要求的30%以上。担任村委会主任（一把手）的女性比例只有5.61%，远低于规划要求的10%以上。
2.女干部在基层权力结构中处于边缘化
从任职情况看，妇女在村居两委中有“三多三少”现象：副职多、正职少；虚职多、实职少；“闲”职多、要职少。虽然实现了每个村居都至少有一名女性委员，但她们绝大多数是担任村居妇联主席、计生主任，职位单一。村居“两委”分工时，女干部通常只分管计生、档案和卫生等工作。随着计生工作的难度减轻，村（居）委会对妇女干部的重视度也随之降低，妇女干部的号召力和认同感被削弱。女干部没有足够的锻炼和展示平台，作用得不到充分的发挥，导致优秀女干部难以涌现。
3.村居后备女干部严重不足
基层妇女在权力格局中的弱势地位和边缘化大大消减了妇女精英参与竞选的积极性。年龄偏大、文化偏低，是顺德村居女干部群体中的普遍现象，在村委会和“村改居”的居委会中尤为明显。女党员少、尤其是年轻女党员数量匮乏，导致女干部源头不足，选举时只好“矮子里面挑高佬”。
（三）原因分析
妇女权力的现实状况与妇女所处的特定的经济、政治、文化背景和条件紧密关联，影响妇女参政的因素复杂而多元，既有妇女自身因素，也有社会及选举等客观因素。就顺德而言，妇女参与基层民主治理受限的主要因素有以下3个方面：
1.传统的性别观念根深蒂固
一方面，基层群众对妇女的角色定位仍然是“贤妻良母”“男主外、女主内”模式，很多男性认为妇女只要在家干农活、做家务、带孩子，相夫教子就好，不愿意妇女参与过多的社会公共事务，更不愿意妇女在政治上强过男人。而大部分妇女在家中处于从属地位，她们自身也默认社会对她们角色的定位，甚至认为参政议政是男人的事情。传统观念的影响和妇女主体意识的缺乏，导致她们参与基层民主治理的意愿淡薄、议政热情不高。同时，仍有相当多的基层群众认为妇女缺乏担当精神，工作中怕得罪人、不敢碰硬、大局意识差、决断力不够、压不住场，即使当选也发挥不了太大作用，对妇女参与基层民主治理有抵触和怀疑态度，对妇女担任一把手更加态度消极。
2.基层民主治理制度尚未完善，利益争夺和各种矛盾较为突出
现行的基层组织法虽然为保障妇女参政做出了相应规定，比如“村民委员会中，妇女应当有适当名额”“村民委员会中妇女应有适当比例”，但缺乏硬性条文，没有一套可操作的程序制度做保证。许多基层组织在执行培养选拔妇女的目标规划上，往往把“至少有一名女干部”理解为“只要一名女干部”。因为没有明确规定妇女的人数，就无法找到妇女参与最广泛的民主治理和民主决策的法定依据。同时，由于顺德现有的97个居委会中，有75个是“村改居”，相关管理制度没有因应调整，选举方式和管理办法依然沿用村委会的模式。并且基层利益关系纷繁复杂，历史遗留问题和矛盾层出不穷，存在较多的宗族关系割据和利益争夺，导致妇女参与基层民主治理时承受压力大、怕遭报复和冲击家庭，不愿意去竞争或缺乏竞争力，导致这部分居委会中的女干部比例较低。
3.培养选拔女干部的力度不够
女干部少、女一把手少、优秀女干部少，导致这种现象的重要原因是缺乏培养选拔女干部的机制支撑。一方面，村支书、主任对女干部的培养重视程度不足，认为女干部只要抓好卫计、妇女工作就行了，进不进班子无所谓，对培养女干部的重要性认识不够，更缺乏健全的培养机制。另一方面，相关部门往往把女干部配备当成完成任务，换届时仓促应对，缺乏长期性、系统性的培养任用机制，并且没有因应男性和女性间的差异，进行区分培养，制定相关措施，造成女干部数量不足、质量不佳，青黄不接。现有女干部也缺少传、帮、带意识，不想培养后备干部，害怕有竞争对手，怕丢了自己的饭碗。
三 对策建议
党的十九大报告在“实施乡村振兴战略”中提出“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。顺德的基层治理应根据《顺德区委区政府关于加快农村建设加强农村管理的意见》及10个配套文件的要求，探索在党建引领下的自治、法治、德治、管治相结合的协同治理模式，以制度营造公平公开的基层民主治理环境，依法依章推进基层治理工作。
妇女在基层权力结构中属于边缘阶层。如果不从源头上提供政策和制度保障，妇女的政治地位、参与基层民主治理的深度广度就难以得到大幅度提升。毫无疑问，参与政治性组织和寻求法律保护是保证妇女政治权利实现的主要方式，但现有的居委会和村委会组织法有关妇女参政比例的规定多是倡导性而非强制性。顺德作为一个县区级政府，没有制定相关法律的权力空间，但在健全女干部的培养、选拔、任用机制上可以主动作为。
（一）把培养女干部纳入顺德发展的战略设计框架
党的十九大报告明确提出，到2035年，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到本世纪中叶，实现国家治理体系和治理能力现代化。基层治理是国家治理体系的重要组成部分，要从战略高度深刻认识到妇女在基层治理体系中的主要作用，采取切实措施让更多女干部有机会脱颖而出。
首先，要按照“党建带妇建，妇建服务党建”原则，把女干部、女党员的培养、选拔工作纳入党建工作的整体计划。针对“村民委员会成员中女性比例”“居民委员会成员中女性比例”“村委会主任中女性比例”三项妇女发展规划指标，分别制定近期、中期和远期规划，确保操作措施的连续性。其次，要明确镇（街道）党委及基层村（居）党组织是推进妇女参与基层民主治理的责任主体；要制定“村民委员会成员中女性比例”“居民委员会成员中女性比例”“村委会主任中女性比例”责任分解制度和经费投入计划，落实责任目标和任务。
（二）建立女干部成长机制
第一，要促使女干部靠出色的成绩赢得群众的认可和支持。村（居）委会干部大多是票箱里选出来的，女干部能否在“优胜劣汰”的竞争中立足，关键还是靠自身的水平和能力，而不能一味靠“政策倾斜”和“性别保护”。而能力、水平的提升，除了要实践锻炼、积累经验之外，接受系统的学习培训也非常重要。组织部门和妇联系统应对新当选的村居“两委”女性成员进行持续的系统的培训，课程设置要接地气、有针对性，在强化政治教育、提高政治修养的同时，要提升理论水平、分析解决问题、统筹管力和沟通交流的能力。对村居女一把手除了培训外，还要创造机会让她们开阔视野、增长见识。
其次，要加强党的领导，加大发展女党员，尤其是年轻女党员的力度。选拔有潜力的女党员、女能手、女骨干，让她们在村居承担一定的工作任务，锻炼其领导管理能力。要建立优秀妇女干部信息库，实行动态管理，从那些有致富本领、有热心、有能力为群众办事的女青年和女大学生村官中，发掘一批优秀人才作为后备力量进行重点培养，作为村居主要领导干部的后备人选。
第三，要管好、用好女干部。结合女干部的能力特长、性格特质给予合适的岗位和分工，最大限度地发挥女干部周到细致、亲和力强的优势，为她们打造能够展现才华、体现价值的工作舞台；引导女干部依托社会组织，一同为群众提供精细化的服务，实现政府治理、社会调节、群众自治的良性互动，倡导共治、善治、德治的理念。要加大女干部轮岗交流力度，使她们在更多的岗位上接受锻炼，丰富阅历和资历，提高参政能力，增加群众认可度。
（三）为村居妇女参政议政提供良好的舆论环境保障
要为妇女参政议政创造宽松的社会环境。村居妇女参政议政面临来自家庭和社会的巨大压力，需要一个和谐的舆论氛围来弱化和消解人们对妇女从政的偏见和阻力；要引导妇女走出家门，积极关心集体事务，积极参与村委会、居委会、村民小组、村民代表的选举，不断提高知名度；要通过强大的舆论导向，让村居选民知晓“村民委员会成员中女性比例”“居民委员会成员中女性比例”“村委会主任中女性比例”的重要意义，“非常清楚”上级对“每个村委会至少有一名女性成员”的要求，从而为妇女在换届选举中大胆“站出来”打下坚实基础。
要积极宣传妇女成功案例。发现和树立一批有文化、懂经营、会管理的优秀女村官、女能人、女党员，在各种媒体上大力宣传她们的先进事迹，充分释放优秀妇女的“明星效应”，让妇女既可“扫好一屋”，又能“扫天下”的特殊价值被社会所承认，为群众所知晓，为她们日后参政议政奠定良好的舆论基础，引导群众把优秀妇女选进“两委”班子，提高群众对妇女干部参与社会事务管理的认可和支持。
如果说乡村治理是国家治理体系的基础，那么，占农村居住人口过半的妇女就必须发挥在乡村治理体系中的基础性作用。作为全国先发地区的顺德，完全可以在“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”中率先探索，彰显顺德责任，做出顺德贡献。
报告评述
云南大学社会工作研究所客座教授 陆德泉
《顺德妇女参与基层民主治理的调研报告》提出了在未来5年间，城市发展的格局将带来大变革，上千亿的基建投资将带来城乡的更新改造。同时，区委区政府也提出加强农村管理的要求，这为顺德妇女参与基层民主治理带来重大的挑战和机遇。报告总结了顺德区妇女参与基层民主治理的成绩：一是妇代会改建妇联工作加强了妇联工作在组织和制度上的执行力；二是区妇联推动了妇联改革的社会治理创新，培育妇女儿童社会组织的孵化平台，为妇女参与基层民主治理工作提供重要的平台和渠道。在2017年的村（居）委会换届选举中，女性当选村委会主任的比例增加了两倍，从1.85%增加到5.61%。
报告也看到当前妇女参与基层民主治理的不足。虽然《顺德区妇女发展规划（2011-2020）》已提出村（居）委会成员妇女应占50%以上，妇女当一把手应占10%以上。但是，2017年的妇女当村干的比例才接近30%，一把手的只有5.61%，与目标相差甚远。值得注意的是，女性在村（居）委会担任比较边缘的职位，缺乏发挥和展示能力的机会。报告对妇女参与基层民主治理困境进行了深刻的分析：一方面传统社会性别观念制约了妇女自身参政议政的意愿，同时男性主导的参政议政文化左右了基层对女性领导的评价标准；另一方面，选举制度上缺乏对落实妇女干部名额的具体措施，传统村落宗族政治错综复杂，让有参政愿望的妇女也望而却步。
报告提出了一系列在顶层设计的关键策略，包括把女干部和党员纳入党建的整体计划，建立女干部成长机制，为村居妇女参政议政提供良好的舆论环境保障等。笔者非常认同落实保障妇女参政议政制度的顶层设计，但是在妇女参与基层民主治理的关键制度保障上，如何培育妇女参与的积极性和主体性更是重中之重。正如广东省妇联要求各级妇联的工作重点要做好“五抓”：即抓思想政治引领、抓妇女作用发挥、抓服务与维权工作、抓两个规划重难点解决、抓基层妇联组织力提升，这五抓的核心也是妇女参政议政的主体性所在。随着顺德的经济转型、新型城镇化、城市发展和乡村振兴下的城乡格局带来重大的变革，如果有关部门能够把握好这些变革对顺德妇女发展的挑战、需求和机遇的变化，一定可以更好调动她们的积极性，培养妇女在参与基层民主治理的主体性。
要进一步培育妇女参政议政的主体性，就需要进一步打破传统社会性别观念和制度对妇女参与社会事务的制约。全国妇联在过去几年推动的启璞项目在提高村“两委”女干部综合素质和推进农村经济社会全面发展的能力，成果显著。陕西婚姻家庭研究会从十多年开始，通过培育村级妇女组织，参与社区管理事务，逐步参与村委会选举，再推动女村官培训等，以类社会工作的方法一步一步的陪伴妇女从妇女组织骨干、参与选举到女村官成长，共同学习应对男性文化主导的基层治理限制以及家庭和宗族内部的束缚，为农村妇女的共同发展努力。
顺德在进一步推进妇女参与基层民主治理的态势，已经有一定的天时地利条件。原来妇联已经设计好清晰的制度目标，积累相当厚实的培育孵化妇女儿童社会组织基础，加上吸纳其他地方在培育妇女的参政议政的经验，一定可以在深化妇女参与基层民主治理上做出全国的表率！
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