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浅谈税收征管中的账簿凭证管理
账簿凭证管理是税收征收管理中的一项基础性工作，是税收征收管理中一个十分重要的环节，加强账簿凭证管理，是《税收征管法》赋予税务机关的权利，也是要求纳税人和扣缴义务人履行的义务。账簿凭证管理质量的好坏，直接影响现阶段税收征管模式的运行效果和税收征管质量的优劣，本文试对当前税收征管中账簿凭证管理存在的问题及解决问题的途径作一些探讨。
一、税收征收管理中账簿凭证管理存在的问题
多年的税收征收管理实践证明，账簿凭证管理的作用是显而易见的，新的税收征管法及其实施细则的颁布实施，使账簿凭证管理得到了进一步的加强和完善，为账簿凭证管理创造了更为有利的条件。但是近年来账簿凭证管理仍然存在不少薄弱环节和不规范的行为，主要表现在以下四个方面：
1、少数单位会计制度不够健全，会计基础较为薄弱。一是会计基础工作和内部控制制度十分薄弱，应当建账而不建账或账目混乱，不按财务会计制度设置会计科目、使用凭证和账簿、进行会计核算、编制会计报表等；二是应向税务机关报送财务会计制度备案，而不报送备案或张冠李戴，报送备案的财务会计制度与实际使用的不一致；三是使用的财务会计制度与国家税收规定有抵触的，没有及时按国家税收规定计算应纳税款。
2、部分会计人员素质不高，不能适应会计业务的需要。一些单位任用素质不高的人从事会计工作，造成记账随意，手续不清，差错严重。有些会计人员违反会计职业道德，不认真行使会计监督职权，参与违法违纪活动，甚至为违法违纪活动出谋划策。
3、个别单位会计核算不够真实，管理较为混乱。一是内部管理混乱，财务收支失控，财产不实，数据失真。一些单位为了掩盖真实的财务状况和经营成果，偷逃税收，任意伪造、变造会计凭证、会计账簿、会计报表；二是被税务稽查后，对查补的税款不及时调账或不调账，造成应纳税款失真，浑水摸鱼。
4、一些单位会计资料保管不规范，会计档案难以查找。一些单位会计年度终了后，账簿凭证不及时立卷归档，一些单位随意注销、注册企业，不按规定保管和销毁账簿凭证，造成一些涉税案件查无对证。
以上种种，不仅干扰了国家正常的经济秩序，为偷税大开方便之门，给国家财政造成相当损失，违背了依法治税的根本宗旨，而且对账簿凭证管理乃至整个税收征收管理工作都提出了新的挑战。
二、税收征管工作中账簿凭证管理问题的根源
形成上述问题的原因是多方面的，有纳税人和扣缴义务人法律意识淡薄，自身利益驱动的因素；有社会监督（如财政、审计、税务）各自为政，形不成合力的因素，也有税务机关自身监控手段滞后，管理不到位，甚至执法不严的因素。税务机关的因素主要反映在以下几个方面：
1、税务机关执法人员对账簿凭证管理重要性认识不足，存在四个认识误区。一是认为税收征管法及其他相关法律，对纳税人和扣缴义务人如何加强账簿凭证管理提出了明确的要求，纳税人和扣缴义务人一定会遵照办理。《税收征管法》及其实施细则只是对纳税人和扣缴义务人如何进行账簿凭证管理提出了要求，对税务机关如何加强账簿凭证管理没有做出相应的规定。二是认为账簿凭证管理的主管部门是财政部门，税务机关的主要任务是把该收的税收上来。三是认为长期的税收征管实践中，账簿凭证管理环节与税务登记等环节相比，一直处于次要位置。四是认为目前在国有经济、股份制经济等其他经济类型的纳税人中账簿凭证管理已经有一定的基础，只有个体私营经济，生产经营规模小、企业稳定性差、人员素质参差不齐、法律意识相对淡薄，账簿凭证管理需要加强。
2、税务机关账簿凭证管理的组织机构不到位。税收征收管理中各个环节的工作都由相应的职能部门承担并付诸实施，唯独账簿凭证管理工作没有明确由哪个部门承担并负责实施，从国家税务总局到省、市、县税务机关都是如此，税务机关对账簿凭证管理的信息缺乏系统有效的采集、加工、应用的机制。
3、账簿凭证管理的相关制度不配套。无论是原《税收征管法》还是新《税收征管法》颁布实施以后，均未出台账簿凭证管理的相关规章或规范性文件，即使原《税收征管法》施行时期制定的《税收征管规程》规定的税务机关进行账簿凭证管理的条款也比较笼统，不便于操作管理。
4、税务机关账簿凭证管理的岗位职责不明确，账簿凭证管理的执法程序不规范。一是税收执法责任制中没有要求设置账簿凭证管理的相应岗位，也没有明确岗位职责，造成有事无人管；二是税收执法责任制中的工作流程没有涉及账簿凭证管理的内容和相应程序，账簿凭证管理究竟怎么进行，管理到何种程度，如何对账簿凭证管理进行监督制约没有一套适应税收征管需要的完整、规范的工作程序；三是ctais税收征管软件和其他种类的税收征管软件没有设计账簿凭证管理的模块，没有规定相关的内容和操作程序，纳税人和扣缴义务人未按规定进行账簿凭证的设置、会计核算、财务会计制度的报送备案、账簿凭证的保管，该处罚的不处罚，该重罚的轻罚，构成犯罪的该移送的不移送，账簿凭证管理的法律责任落实不到位。
三、税收征收管理中加强账簿凭证管理的途径
1、提高认识。一是按照新《税收征管法》及其实施细则的要求进一步提高税收执法人员对账簿凭证管理重要性的认识，把账簿凭证管理摆上应有的位置，真正抓上手；二是深入研究在税收征管中如何提高账簿凭证管理水平的措施，促进税收征收管理工作。
2、建立健全账簿凭证管理的组织机构。各级税务机关都应当建立账簿凭证管理的组织机构，赋予相应的管理权限和管理职责，在新一轮深化税收征管改革方案中按照精简效能的原则，在相关的征管机构中明确账簿凭证管理的管理权限和管理职责，使账簿凭证管理工作落到实处。
3、尽快制定和完善账簿凭证管理的相关配套制度。一是根据新《税收征管法》及其相关的法律法规制定账簿凭证管理的规章或规范性文件，细化账簿凭证管理的范围、内容，明确征纳双方账簿凭证管理的权利和义务，确定账簿凭证管理的具体质量标准；二是建立账簿凭证管理质量评估机制，编制质量评估软件，依法对纳税人和扣缴义务人账簿凭证管理质量进行评估，确认是否达标，未达标的限期进行整改；三是实行分类账簿凭证管理，将纳税人和扣缴义务人按制造业、采掘业、建筑业、批发零售业等进行分类，再将同行业中的纳税人和扣缴义务人按企业规模、注册资金、实现税额等指标分为abc三类，一般掌握a类企业户数占地区总户数的10%，实现税额占地区总收入的50%为宜；b类企业户数占地区总户数的20%，实现税额占地区总收入的30%为宜；c类企业户数占地区总户数的70%，实现税额占地区总收入的20%为宜。a、b类企业的账簿凭证管理由税务机关直接进行，c类企业账簿凭证管理可由税务机关确定管理的要求和质量标准委托税务师事务所等社会中介机构进行，并积极引导行业协会制定账簿凭证管理的措施，推动账簿凭证管理工作的开展。
4、在现有的相关制度中加入账簿凭证管理的要求：一是在《纳税人纳税信誉等级评定办法》中将账簿凭证管理是否达标作为主要评定条件之一；二是在《税务稽查工作规程》中补充对账簿凭证管理的检查方法、要求以及检查结论如何对被查单位的账簿凭证管理质量进行评价的内容；三是在《税务登记管理办法》中规定账簿凭证管理不达标的纳税人和扣缴义务人，税务登记验证、年检不予通过。
5、完善税收执法责任制，规范账簿凭证管理的执法程序。一是在《税收执法责任制岗位职责和工作规程》中设置账簿凭证管理的岗位，明确工作职责，全面、系统、连续地对账簿凭证管理的信息进行采集、加工、分析，使之为税收征收管理工作服务，对账簿凭证管理形成有效的监督制约；二是在《税收执法责任制岗位职责和工作规程》中纳入账簿凭证管理的程序，使之与税务登记、纳税申报、税款征收、税务检查等税收征收管理环节相衔接；三是ctais税收征管软件和其他种类的税收征管软件应开发账簿凭证管理的模块，设计从账簿凭证的设置、会计核算、财务会计制度的报送备案、到账簿凭证的保管等内容和操作程序以及相关的表式，利用信息化手段解决账簿凭证管理面广量大的问题；四是开展账簿凭证管理的税收执法检查，严厉打击账簿凭证管理中的违法犯罪行为，该处罚的处罚，该移送的移送，及时纠正账簿凭证管理中的不规范行为。
6、注重税收征收管理工作的整体性，认真处理好账簿凭证管理环节与其他征收管理环节之间的关系。一是要处理好账簿凭证管理与税务登记之间的关系。纳税人和扣缴义务人在申请办理开业税务登记时，税务机关的执法人员应为其提供最初的账簿凭证管理服务，包括界定纳税人和扣缴义务人应采取何种方式设置账簿，确定何时应设置账簿、设置何种类型的账簿以及设置后何时报验，确认是否达标。税务机关内部将税务登记环节取得的账簿凭证管理初始信息向相关管理岗位传递或通过内部网络信息共享。纳税人和扣缴义务人在申请办理注销税务登记时，税务机关的执法人员应检查其是否按规定结清应纳税款，并要求其将办理注销税务登记之前形成的账簿凭证管理等会计档案交由办理注销税务登记的纳税人和扣缴义务人的业务主管部门或者财产所有者代管，或者移交有关档案馆代管，避免办理注销税务登记后账簿凭证管理等会计档案随之消失的现象，从而保证涉税案件有据可查；二是要处理好账簿凭证管理与税款征收之间的关系。税务机关的执法人员根据税务登记环节的账簿凭证管理信息，特别是对按规定应设置而未设置账簿以及虽设置账簿但账目混乱或者成本资料、收入凭证、费用凭证残缺不全难以查账的，按《征管法》规定的方法核定其应纳税额。税务机关税收会计账簿记载反映的应征税款、已征税款、欠税数与纳税人和扣缴义务人会计账簿记载反映的应缴税款、已缴税款、欠税数必须一致，按月核对，发现差错，及时查明原因，征纳双方均作调整账务处理；三是要处理好账簿凭证管理与税务检查之间的关系。税务机关的执法人员在选案时应选择一定比例的按规定应设置而未设置账簿以及虽设置账簿但账目混乱或者成本资料、收入凭证、费用凭证残缺不全难以查账的纳税户实施检查，对形成的偷税除按规定处罚，应在检查结论中提出账簿凭证管理的具体整改意见，涉及退补税款的注明如何进行账务调整。应研究专门针对应建账不建账或账目混乱难以查账的甚至建假账行为的检查方法，稳、准、狠的打击利用账簿凭证管理混乱偷税的行为，维护账簿凭证管理的严肃性。
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