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我国公用企业垄断法律规制的实施障碍及其对策研究

时间:2006-11-24栏目:行政法论文

业难以产生降低经营成本的冲动,我国公用企业经营成本居高不下,在一定程度上与我国“成本加合理利润”的定价制度不无关联;其次,政府制定合理管制价格如果在不考虑非经济因素的情况下,必须依赖于对企业经营信息的充分掌握,但由于这事关企业自身的经济利益,出于对自身利益之维护,作为信息拥有者的企业向政府提供的价格信息在很大程度上是一种极不充分的信息显示,在这种情况下,政府仅根据不完全信息制定的管制价格难免会损害消费者的正当权益。
(2)进一步发挥价格听证会的作用。我国《价格法》规定,公用企业定价实行价格听证制度。价格听证是一种由消费者、生产厂商以及管制者共同商讨公用企业产品定价的正式程序。公用企业生产成本和定价规则缺乏公开性,公众无法了解公共产品和服务的成本构成情况,价格听证制度有利于保证管制价格的公正性,增加价格的透明度,提高公用企业定价的科学性和合理性。我国价格法虽然有这样的规定,但由于内容简略,且听证会没有价格的最终决定权,实际效果并不理想。实际上,严格的公共定价制度还包括:公用企业的成本核算应交由公众讨论、审议;参与价格听证会的代表应包括各消费者组织代表、财政部门代表、行业协会代表、人民代表、政协委员、专家等,应建立代表审查与推选制度。
(四)构建现代行业监管制度与反垄断执法平衡协调的机制
首先,改变政策部门和产业监管机构代行反垄断执法权的现状,尽快建立真正的反垄断执法机构。我国部分行政部门在行使反不正当竞争权力的过程中也对一些滥用市场地位排斥竞争的做法进行处理,但实际上,它们所处理的这些反竞争的行为并不能等同于垄断行为,这些部门的反不正当竞争职能不同于典型的反垄断职能,它们甚至不能被看着具有反垄断执法机构的雏形。有学者在分析现阶段中国产业监管机构面临的尴尬处境时指出,"在基础设施产业不但未能形成有序的竞争,反而使行政性垄断成为社会广泛关注的热点,使产业监管机构成为众多批评的对象",产业监管机构已经失去了继续单独行使反垄断执法权力的合法性与社会认同,必须对这种权力配置进行根本性的变革,发育专门的反垄断机构与反垄断机制。
其次,建立现代监管制度
(1)监管的目标定位。现代公用企业监管的目标应当是打破垄断,引入竞争,提高资源配置的效率。对垄断行业的监管必须兼顾消费者、投资者及相关利益者的利益,监管的核心是要解决信息不对称和市场失效。
(2)监管权的安排。总的来说,监管权应当包括市场准入、定价政策、竞争政策以及普遍服务政策四个方面。但是,鉴于公用企业不同行业或环节经济特征的差异,对于不同的行业或环节应当实施不同的监管,如对垄断性环节(如电网)在成本透明的基础上加强价格监管,对竞争性环节(如上网电价)实行市场定价;加强对垄断环节公平接入的监管(如电信网的互联互通、电网的公平接入等);加强对公平竞争秩序的维护,防止市场垄断、价格共谋、欺诈等行为。在我国现行的政治制度环境下,监管权的设置还涉及到监管机构与政府有关部委的职能划分问题。独立的监管机构对于监管权的集中性要求必然冲击现有的行政权力体系。比如,目前,电力监管方面,市场准入和价格管制是电监会的重要职权,但这两项权力都掌握在国家计委手中,“原先存在的管理机构和组织在这次改革中是否有献身精神,能否将权力向新的体制下的电监会移交,这是我们应该关注的重点。”刘纪鹏说,电监会体制的定位和政府体制的交接是一个难点。[4]尽管我国的政府机构改革已经取得了一些成效,政府行政权力已经得到了一定程度上的分解和弱化,但我国加入WTO之后,新环境对政府职能的需求已经改变,政府职能转变的工作更有待深入。国家计委的权力现在是越来越模糊,按规划,它是一个超然的制定国民经济发展计划的综合性部门,但是现在宏观调控、微观管理、投资、价格,它的职能越来越多。而这些职能行使的效果却并不能令人满意。比如,电力、电信的价格管制具有极强的技术性和专业性,国家计委价格司目前的人员配置和和知识储备不能完全适应这项工作的要求。但是,尽管电监会在这方面具有较多的优势,完全剥离计委的价格管制权也是非常不现实的。比较合理的做法应当是在保留和完善计委对于价格的总体调控的前提下,赋予电监会根据国家的价格政策对电力行业的价格进行调整的权力。也就是说,政府政策部门确定定价机制后,由监管委员会负责实施。这些问题都需要通过正式的立法程序来确定。
(3)监管机构的设立和监管人员的选任。首先,监管机构既不能是政府机关,也不能是公共机构,而应是独立的、集中的、法定的、专业化的监管组织。这个机构必须具有高度的独立性和权威性,就像德国联邦卡特尔局、美国司法部反垄断局一样,享有对不正当竞争和反垄断案件的管辖权和裁决权,其生效判决具有强制执行的法律效力,任何单位和个人都不得非法干预其行使职权。如当事人不服,可以限期向人民法院起诉。新成立的国家电力监管委员会对引入竞争后的电力行业进行监管,是这方面一个非常重大的制度突破,现在的监管委员会跟过去的电力部、能源部有很大区别。它采用证监会的模式,是一个直属于国务院的事业单位,而不是管理电力行业的政府部门。突破编制的限制之后,建立一支技术、会计、统计、法律等各方面知识结构比较完善的队伍就成为可能。其次,监管人员的选任上也应充分体现独立性和超脱性。监管人员不宜大量从现有公用企业管理人员中遴选,而应公开招聘。此外,基于对我国行政权力滥用的法律文化传统的考虑和顺应当今世界各国经济民主发展潮流的需要,应当在公用企业行业建立相应的自律性组织——行业公会,由其分

担部分行政经济管理的职能,组织内部实行委员会制,采取多数决定原则,这样既有利于管理决策的民主化、科学化,也便于决策的有效执行。
(4)监管方法的法制化和科学化。监管机构应当严格按照法律规定的方式和程序行使监管职责,更多地运用法律手段,充分发挥法律对其他手段的保障作用。提高监管手段的科学性和效率,节约监管成本。
(5)对监管者的监管。必须完善和加强对监管机构和监管人员的监督和规制,保证他们把消费者福利最大化作为自己的行为准则,公正廉明,依法行事。
最后,用法律求得监管与反垄断的平衡
在建立反垄断机构与监管机构之间的合作机制上,对于不正当定价和瓜分市场协议之类的垄断行为,应该由反垄断机构处理;而对于发放许可,确立主导运营商应该收取的价格或者保证普遍服务等问题,应该由监管机构负责。同时,在监管机构与反垄断机构之间还应该构筑多样化的权力配置格局。在制定反垄断法,设立专门的反垄断机构的同时,必须对基础设施产业的相关部门法律,如铁路法、民航法、电信法和电力法等进行制定或者修改,明确产业监管机构在反垄断执法体系中的地位和作用。


参考文献:
[1] 李昌麒、许明月主编:消费者保护法,法律出版社1997年第一版,第14页
[2] 胡平仁:市场经济与市民社会 ——市场经济发展对社会结构变迁的深层影响管窥 中国民商法网2001年7月28日
[3] 胡鞍钢 过勇:从垄断市场到竞争市场:深刻的社会变革 改革2002年第1期,第26页
[4] 电监会须力避成为“花瓶”.中国经济时报 2002-09-06

作者简介:王保信,西南政法大学2001级

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