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论公民提起的行政公益诉讼

时间:2006-11-24栏目:行政法论文

管理经济和文化事务,管理社会事务。”权力属于人民,保障公民民主权利,依法治国,这些都是我国宪法的主要原则。我国人民行使权力的方式,一般由人民选举人大代表,组成人民代表大会,再以人民代表大会为基础组织全部国家机构,再统一协调全部国家机构,共同行使国家权力,实现人民当家作主的政治原则。一方面,人民依法定程序把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使。另一方面,为了人民真正实现当家作主,也保留了人民直接参与国家事务管理的权力,如对国家机关的监督权。当某一受托者不按照人民的意志行使权力时,人民有权依法通过公益诉讼来行使管理国家事务的权力。公民行使公益诉讼的权力,是人民民主权利的具体体现。正如某些学者所言:“公益诉讼是人民广泛而真实地行使民主权利来管理国家事务和社会事务地新途径。” 它使宪法所规定的社会主义民主在诉讼领域内制度化、法律化。如果一国的宪法虽然确立了某些民主原则,承认宪法的最高法律地位,但国家权力的运行不受宪法的约束,便形成国家权力的宪法外运作,宪法的规定只具有形式上的意义。
根据我国宪法规定,从国家法律监督的角度考察,检察机关由人民代表大会产生,对人大负责,并独成系统,相对独立于人民政府与人民法院之外。而从我国《检察院组织法》来看,却不难发现,尽管宪法明文规定其是“国家的法律监督机关”,但实际上却仅仅停留在对公安机关的侦查活动、法院的审判活动以及监督劳改机关等活动是否合法实行专门监督。如果说检察机关具有对行政机关及其工作人员的法律监督权的话,那么也只局限于对其职务犯罪行为的侦查、追诉活动。对于行政机关及其工作人员违法行政、滥用职权或严重渎职侵犯国家、公共利益而未构成犯罪的情况,检察机关却无法进行法律监督,而只能交由行政机关自律或由人大进行监督。然而,行政机关的自律,无论从理论还是从实际情况看,均是有限的。而人大的监督,其遵循的是合议的程序和原则,因而这种监督也是宏观的、指导性的。如果人大为履行对政府的制衡和监督而陷于繁杂的日常事务,则又与其自身的性质、地位不相适应,也与设立人民代表大会制的初衷相违背。在我国法制日益健全、法治化程度进一步提高的今天,有必要在进一步强化人大监督的同时,依宪法将人民检察院全面对政府及其职能部门、对公民、法人和其它组织的法律监督体制,并赋予检察机关的行政公益诉讼的公诉权,使社会公益从可诉性方面得以保障。当公民提起行政公益诉讼的权力因种种原因受到削弱或根本得不到保障时,检察机关可通过公诉或抗诉的方式予以救济。
第三节 我国建立公民行政公益诉讼制度的学理依据
行政权力的目的是维护公共利益,而公权力的运作必须通过具体的个人来实现,行使权力的个人有自己特殊的利益,当个人把手中的权力作为攫取个人利益的手段时,公 共利益则变成了个人利益。因此应当加强对行政机关的监督,防止行政权力侵害公共利益。在诸多监督中,法院的司法审查最具公正性。“没有司法审查,那么行政法治就是一句空话”。 在我国司法实践中,法院并不运用宪法条文进行判决。我国的行政诉讼法规定行政诉讼的受案范围仅为具体行政行为。而许多行政机关出台的规章因缺乏有效的监控机制,而违反了宪法的要义,对人民的权利及公共利益造成侵害。建立行政公益诉讼,将层次较低的抽象行政行为纳入司法审查的范围,不仅有利于维护人民权益,而且有利于我国的宪政建设,增强宪法的权威及可操作性。学者马怀德先生认为,按照我国行政诉讼法的规定,相对人对抽象行政行为不得提起诉讼,只能通过其它监督途径解决违法实施抽象行政行为的问题。但是,从实际情况看,目前其它监督机制很难有效地发挥作用。随着抽象行政行为的数量逐渐增多,违法实施抽象行政行为的问题日趋严重。为了有效地监督抽象行政行为,及时解决抽象行政行为引发的各类争议,有必要将抽象行政行为尽快纳入行政诉讼的范围。
由于抽象行政行为是针对普通对象作出的,适用的效力不止一次,具有反复性,加之层次多、范围广,因而产生的影响要远远大于具体的行政行为。一旦违法,将会给众多的人造成损失。如果人民法院不能受理对违法抽象行政行为提起的诉讼并予以撤销,那么就可能导致违法的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生,使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说,抽象行政行为比具体行政行为更具有危害性和破坏力,因而更有理由将其纳入行政诉讼范围。由于行政诉讼法排除了对抽象行政行为的诉讼监督,其它监督机制又跟不上,致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关、特别是基层行政机关,习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。还有一

些行政机关为了争夺收费权、处罚权、权限,推卸责任和义务,不顾法律权限和分工,随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限,导致规章打架、冲突、重复和管理失控。这些问题即出现在行政机关的“红头文件”上,它已不是某个具体工作人员的违法,而是整个部门的违法,是一级政府的违法。政府通过制定“红头文件”的方式来剥夺、限制行政相对人的人身权、财产权,从而达到为私利、部门利益之违法目的。要改变这些现状,必须将抽象行政行为纳入诉讼范围。
马怀德学者的思想具有一定的代表性,他从 “将抽象行政行为纳入行政诉讼的范围”侧面,反映出行政公益诉讼制度建立的社会发展必然性。如果法律赋予人民群众对上述违法抽象行政行为提起公益诉讼的诉权,那么,一些违法抽象行政行为可能会得到遏制。从我国司法机关的性质考察,司法对行政的监督应该是全面监督。司法机关是裁决所有法律争议的国家机关,由于抽象行政行为同样可能导致争议,所以法院根据公益诉讼原告提出的诉讼请求或公诉机关提起的公益公诉裁决抽象行政行为引发的争议是实施司法职能的必然结果,也是解决此类争议的必要途径。

第四节 我国建立公民行政公益诉讼制度的现实根据
目前我国的现状是,市场经济体制还未成熟,行政机关的角色定位还在摸索,民主法治观念还未深入人心。在这种客观前提下,侵害国家经济利益,扰乱社会经济秩序的事件急剧增加以及行政机关超越职权、滥用职权、不履行职责等违法行政行为都使行政公益诉讼有必要建立。
首先,侵害国家经济利益的事件急剧增加,通过非法手段侵吞、破坏、浪费公有资产,特别是国有资产流失的事件已屡见不鲜。尽管国家专门成立了国有资产管理局,制定了一批国有资产管理的法律、法规,明确了有关机构和人员的职责,然而许多违法者依然逍遥法外,而有的组织或公民为维护法律的尊严,保护国家利益不受侵犯,大胆检举、控告违法行为,有的无人理睬,不了了之,有的还遭受打击报复。许多地区和企业,为地方利益,小集体利益,甚至个人利益,趁企业专制或中外合资等机会低价评估和出售资产,使国家利益受到重大损失。据不完全估计,从1982年到1992年,国有资产流失大约为5000亿元。 在现阶段,国企改革过程中的国有资产流失问题更加严重。在入世后这种局面面临更大的挑战。按照市场准入原则,外资的进入使得中外合资的机会更为广泛。不法外商利用合资的机会侵吞我国有资产或地方管理部门与国有企业负责人捞取地方利益或个人利益的现象有进一步发展的可能。种种事件说明公民的监督权和检察机关国家的法律监督权,如果没有程序法上的保障将是一纸空文,正义将不能得到伸张。
其次,扰乱社会经济秩序的事件层出不穷。市场经济是以追求个人利益最大化为目标的经济形式,市场主体对利益追求的内在冲动又往往具有难以遏制的,甚至无法满足的趋向。因此违法经营,违背公认的商业道德、不遵守竞争规则、扰乱社会经济秩序、大规模污染环境、土地开发中的不合理利用问题,政府在公共工程的审批,招标和发标过程中的违法行为,侵犯其它经营者、消费者合法权益、特殊部门实行垄断经营等等。它们所侵犯的客体不只是某个特定的民事主体的合法权益,而是社会公共利益、国家利益或社会整体利益。而要遏制这种严重损害公益的行为,光靠行政机关的行政执法是远远不够的,应该建立行政执法为主、行政公益诉讼为辅的双重制约机制。
最后,大量的行政违法行为司空见惯,主要表现在行政机关滥用职权,以权谋私,不履行法定义务。仅以行政处罚领域来看,就存在许多问题,比如处罚失控,即行政机关乱设处罚,滥施处罚现象日益严重,既侵犯了公民、法人和其它组织的合法权益,又损害了政府形象和法律尊严。 具体表现在:(1)行政机关任意设定处罚权。(2)某

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