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现行土地制度批判

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

居民深夜遭绑房屋被夷为平地》。因拆迁引起的政府与市民之间的矛盾越来越尖锐,对抗性越来越强,有人称之为“拆迁之痛”。那么,这个痛,究竟痛在哪里?我们是否在法律规定的非理性上找过原因?
  
  房屋与其所占用的土地是不可分割的,如果说能够分割的话,那只能是将房屋拆除,但拆除后的房屋将不会再有任何使用价值,除非你将自己的房子装上轮子!房子是你的,土地是国家的,土地使用权是我从国家那里买来的,你要用房子,我要用土地。在协商不成的情况下,谁该让位给谁?
  
  ②、未申请继续使用土地的房屋存废问题
  
  《中华人民共和国城市房地产管理法》第21条规定:“土地使用权出让合同约定的使用年限届满,土地使用者需要继续使用土地的,应当至迟于届满前一年申请续期,除根据社会公共利益需要收回该幅土地的,应当予以批准。经批准准予续期的,应当重新签订土地使用权出让合同,依照规定支付土地使用权出让金。”“土地使用权出让合同约定的使用年限届满,土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的,土地使用权由国家无偿收回。”
  
  法律规定居住用地的国有土地使用年限最长是七十年。也就是说,居民所购买或建造的房屋,其土地使用权总有一天要期满。如果是单独建设房屋,房主到期未申请继续使用房屋所在国有土地时,国家可以采取强制力予以拆除;如果,房屋是在小区居住楼群中的单元房,这块土地使用期限届满的情况下,有人申请而有人未申请继续使用土地的情况下,我们对未申请继续使用土地的房屋或其主人怎么办?能拆除吗?不能。能没收吗?恐怕也不能。
  
  5、国有土地的公民有偿使用问题
  
  国有土地的公民有偿使用,基于国有土地的有偿使用法律制度。国有土地有偿使用在《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》中均有规定。土地有偿使用法律制度,有助于使用人珍惜土地,可以避免土地资源浪费。应该说是一项很好的法律制度,但作者认为这种规定只应适用于法人或具有经营目的的个人。对于仅仅用于满足公民居住的公民也采取土地有偿使用制度则显得非常荒唐。我们可以设想:一个中国公民,在自己的国家居住,还要向国家交纳自身居住用地的使用费。这个中国公民还是不是中国人?他还是不是这个国家的主人?如同在自己家里吃饭交饭钱、居住交店钱一样,于法于理均讲不通。
  
  土地权属流通制度
  
  土地权属流通制度指的是土地所有权和土地使用权转移的法律制度。因为我国土地所有权形式采取的是国家所有和农村集体所有,土地所有权的转移也只能发生在这两个权利主体之间;而土地使用权的转移则可发生于各种主体之间,包括国家、法人单位和作为自然人的个人。
  
  1、土地所有权的转移制度
  
  《宪法》第十条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。”《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款亦规定:“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。”该法第四十七条规定:“征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。”该条还规定了征用土地的补偿标准。
  
  这是我国关于土地所有权转移的法律规定。从这些规定中,我们可以看出我国土地所有权转移的强制性和单向性,即只能由国家征用集体所有的土地而不能反过来。与此同时,因为法律直接规定了国家对被征用土地的补偿标准,土地的集体所有者在其土地被国家征用时与国家讨价还价的权利也随之丧失。
  
  2、土地征用制度的滥用
  
  《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》均规定了国家对农业集体土地的征用制度。何为土地征用?“土地征收与土地征用具有相似性,但并非同一概念。两者的相似性,在于土地征收和土地征用都是国家以公权力强制地对他人的土地权利予以剥夺,使得他人的土地权利因征收或征用而消灭或终止。一般认为,土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力,以补偿为条件,强制取得他人的土地所有权,他人的土地所有权因国家的征收而消灭。(注:这方面的见解一般相同。如梁慧星主编:《中国物权法研究》(上),法律出版社,1998年版,第330页;张曼隆:《土地法》,台1996年版,第494页。)如他人的土地所有权并不消灭,则不能谓之征收。”④
  
  “现行法所规定的土地“征用”确实引起了土地所有权的变更,即集体土地所有权变更为国家土地所有权。《土地管理法实施条例》即规定了“国家依法征用的土地”属于国家所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》亦明确了“国家建设征用的土地,属于国家所有。”(注:《国家建设征用土地条例》第五条。)这样,现行法的土地征用客观上就是一般所指的土地征收。”⑤
  
  因此,目前我国土地流通制度中的“征用”与“征收”是一回事儿,但是我们应该注意到征用是有前提的,即“国家为了公共利益的需要”。那么,什么是公共利益?《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”《中华人民共和国城市规划法》第三十一条也有类似的规定。单位和个人建设需要用地,必须依法申请国有土地,而国有的土地是十分有限的。当国有的土地满足不了人们建设的需要时怎么办?只能从农业集体组织所有的土地中征用。因此,从现实角度看,单位和个人的建设已经被视做公共利益。我们今天的城市正在以前所未有的速度急剧膨胀,而农民赖以生存的土地则越来越少,进而彻底丧失自己所有的土地,从而在中国产生了新的阶层,即“失地农民”。
  
  土地征用的前提是基于公共利益的需要,但事实上不是,它已经被地方政府用于聚敛财富的手段。在这一过程中,某些地方官员也成为政府腐败的牺牲品,沦为阶下囚。
  
  中央电视台2003年2月24日在《新闻联播》中所播发的这条消息:《乱批地损失每年逾百亿》:“全国土地市场情况不容乐观。据业内专家估计,80年代末以来,土地出让、转让所造成的国有资产流失,最保守的估计每年也达100亿元以上。”国土资源部初步统计,仅2002年,全国立案查处土地违法案件达71万件,涉及土地面积12.2万公顷。对土地违法责任人给予行政或党纪处分的3433人,刑事处罚的363人。⑥
  
  3、土地使用权的取得和转移制度
  
  农民使用的土地主要包括宅基地和农业生产用地,宅基地的使用权基于农民的申请和政府主管部门的批准,甚至享有土地所有权的农业集体组织都不具有这样的权利。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”“农村村民建住宅,应当符合乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”农民生产用地的使用权,基于农民与本集体依照《中华人民共和国农村土地承包法》所签订的土地承包合同而取得。农民的承包土地使用权是可以通过转包而依法转移的,而宅基地是不允许转移的。
  
  那么,非农业户口的城市居民和法人单位的土地使用权是如何取得的呢?这要由使用者的身份而定,符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条规定情形的,国家可以采取划拨形式确认国有土地使用权,除此之外的一切用地,都必须有偿取得。而取得的方式依使用人在一级市场和二级市场的不同而不同。如果在一级市场上,其取得方式依国有土地出让的方式而定。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条规定:“土地使用权出让,可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。”在二级市场上,有意取得国有土地使用权的法人或个人,则可与享有国有土地使用权而有意转让该项权利者直接协商取得,有偿或无偿均可。但其国有土地使用权的年限,将是该幅土地出让时国有土地出让方与受上方约定的使用期限减去原使用者已经使用期限所剩余的期限。但是,以划拨方式取得的

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