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法学论文:培育公民社会是建设法治国家的基础

时间:2011-11-9栏目:行政法论文

培育公民社会是建设法治国家的基础
  
  口何平立,上海政法学院科研处处长、教授
  
  没有完善的法律体系,就没有现代法治国家。然而当前我们仍没有全面落实依法治国基本方略;在建设法治政府的实践过程中,社会主义民主法治也不够健全与完善。如面对现代社会治理,大多数地方政府官员并不熟悉自己应有的角色。所以,当下中国社会的矛盾与冲突“地方化”倾向日益严重。近年来,社会基层权利、公民权利频频受到损害;在“搞定就是稳定,摆平就是水平”的刚性稳定观下,群众诉求、媒体监督、网络问政等政府宝贵的执政资源,却被视为洪水猛兽而被权力反制。如因发短信或发帖而“因言获罪”,被地方公安机关拘留或跨省追捕现象频频见诸媒体。这些案件的最大共性,在于一些地方政府违法行政和个别领导干部对司法权力的滥用。2011年5月,河北省香河县政府大规模违法强租农民4000多亩耕地,“高价”倒卖给开发商,激起农民群体反抗;贵州仁怀市茅台镇为打造“白酒一条街”,几名副镇长率执法队打砸一百多家合法经营商户,强行扣押货品,逼迫搬迁,影响极其恶劣。更严重的是,这些乱象仍在蔓延。可见,现行法律体系还存在许多漏洞,其对缺乏监督与制约的权力还犹如“牛栏关猫”。
  
  今年3月,胡锦涛同志在主持中央政治局第27次集体学习时强调,全面推行依法行政,要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一,认真落实依法治国基本方略,以建设法治政府为目标,以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口,以增强干部依法行政意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点。
  
  从世界历史发展考量,一个健康、成熟发展的公民社会是法治国家的坚实基础。国家权力与法的来源是公民,公民是社会的主体、国家的主人。而法治国家则是指国家机器的法治化、民主化。因此,国家的法治化,既要有公民社会的参与,又不能脱离社会的法治化。从法治而言,其是同人治相对立的概念,核心是对公权力的制约。法治既是一种制度形态,也是一种生活方式和状态。法治的政治基础是民主政治,经济基础则是市场经济及其契约关系。因此,公民文化生活是对法治秩序的契合支撑,公民文化的自觉意识是法治进程的深层动力。所以,积极推动公民社会建设,发挥公民文化功能,不仅是培育法治的深层文化根基,而且也是当代中国社会转型的根本动力。
  
  若要依法治国,必先依法治权。马克思曾指出:“法典就是人民自由的圣经。”在任何地方,权力不受到监督与制约,法治精神与作用也将难以彰显;米尔恩在《人权哲学》中指出:“如果法治要得到维护,那么,宪法就必须保证没有任何人能高于法律。拥有政治权威的人们应该同其运用权威所统治的人们一样服从法律程序。”阿奎那则认为:“权力服从法律的支配,乃是政治管理上最重要的事情。”现代法治以民主为基础,注重对公共权力的制约和保护公民的权利与自由。从法治的本质而论,公民不仅是权力的来源和主体,而且也是监督权力的主体。因此,当前构建参与—治理型民主,对权力进行监督与制约,不仅需要建立体制内部自上而下以权力制约权力的制度机制;同时还必须建立体制之外自下而上以公民权利制约公共权力、以社会制约权力的关系模式。
  
  “以公民权利制约公共权力”作为权力制约的一种方式,是区别于“以权力制约权力”之体制内部制约的一种外部制约,体现了一种法治民主的要求。民主的核心是公民的权利,而“以公民权利制约公共权力”强调的是公民选举权、参与权、表达权、知情权、监督权、财产权等基本权利的有效实现。从政治现代化而论,民主与法治是相辅相成的,两者之间的纽带就是权利,其结合的典型形式就是宪政。“以公民权利制约公共权力”,就是要以宪法规定的公民权利,以法治规定公权力的范围和界限,并以法律形式对其运作程序进行监督和制约,以有效保证公民权利之实现。
  
  “以社会制约权力”是指在参与一治理型民主下,社会组织、社会力量(包括新闻媒体等)依据法律制度的规定,通过利益表达、政治参与等途径,使自身进入政府过程,在促进自身利益实现的同时,对国家权力形成制衡。这是当前民主与法治建设中值得期待的生产点,也是中国法治现代化的一种路径选择。这种关系模式有一点是要强调的,就是要避免西方市民社会理论中,将市民社会视为一个脱离国家、脱离政治的领域,认为市民社会与政治国家是一种对立、对抗的关系。其应该从两个方面理解与把握:一是奈斯比特在《中国大趋势》中强调的“纵向民主”观点:“支撑中国新社会长治久安最重要、最微妙也是最关键的支柱就是自上而下与自下而上力量的平衡”;“中国政府自上而下的指令与中国人民自下而上的参与正在形成一种新的模式”。二是在民主与法治发展中的国家与社会的良性互动、互构。这既是一种双向的适度制衡关系,又是一种良好的民主合作意向,从而促进对国家所维护的普遍利益与公民社会所捍卫的特殊利益的整合,以适应社会总体的均衡性发展趋势。因此,这种法治体系的建立,既需要宪政的制度安排,需要在观念层面确立权利本位的文化,在制度层面确立权力制约的文化,需要国家与社会的良性互动、互构;更需要构建中国特色法治秩序的核心价值,壮大社会组织和社会力量以及公民社会的建设;更需要关注法治赖以形成的政治、经济、文化等相互作用的社会生态环境。
  
  在风险社会和全球化背景下,以政府主导推动的法治现代化,是传统法治资源贫乏的后发型国家现实可行的法治发展模式。然而,理论预设的政府主导的理性构建行为,和国家权力理性外化促成的法治状态却存在悖论:一方面,法治的关键是对公共权力的约束和对公民权利的保障,政府推进的法治模式能否带来对自身权力的限制结果还不得而知;另一方面,不是所有形态的政府都具有法治的功能,只有特定结构形态的政府才具有推进和实现法治的作用。这种结构关系主要有三个层面:一是合理的权力结构,包括国家与社会关系,党政关系、中央与地方关系,立法、行政和司法之间的基本权利关系等;二是严格的权力规范,涉及国家权力配置、权力内容的法律规范以及权力运行的制度程序等;三是有效的监督体系,涉及对权力监督的原则、主体和机制等。所以,政府本身必须具有法治的结构关系,这不

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