党代会常任制的历史演进

时间: 2011-02-05 栏目: 宪法论文

党代会常任制的历史演进
  
  口吴其良
  
  内容摘要中共试行的党代会常任制与历史上马克思、恩格斯和列宁所推行的党代会年会制是有区别的。中共八大提出实行党代会常任制是共运史上的一个创举,但因历史条件所限,八大二次会议后党代会常任制就停止了。改革开放后,党代会常任制从上世纪80年代后期开始重新试点,有12家单位参加,到十六大以前坚持下来的只有五家。十六大后在中央推动下党代会常任制扩大试点,在实践中虽然积累了一些有益经验,但因涉及党内权力的重新分配、党内机构的重新设置和国家权力结构中党政的关系,常任制很难普遍实行。为此,我们要加强对常任制实行范围的研究和制度的科学合理设计。
  
  关键词党代会常任制历史演进争论
  
  作者吴其良,解放军南京政治学院上海分院教授。(上海:200433)党代会年会制的由来及其与常任制的区别
  
  在无产阶级政党的建设史上,马克思恩格斯首创了党代表大会年会制。马克思恩格斯于1847年参与创建共产主义者同盟时,就强调指出了党代表大会是党的最高权力机关。《共产主义者同盟章程》规定,“总区部向最高权力机关——代表大会报告工作,在代表大会闭会期间则向中央委员会报告工作”,“代表大会是全盟的立法机关”,“中央委员会得出席代表大会,但无表决权”。为了保证党代表大会真正成为党的权力中心,马克思恩格斯提出实行党代会年会制。列宁继承了党代表大会年会制,改变年会制传统的是斯大林。在他主持党的工作初期,还能坚持党代会年会制,比如十三大(1924年)和十四大(1925年)还照常召开,但此后代表大会就再也没有按期召开过。1927年的十五大开始将党代会改为至少每两年召开一次,1934年的十七大又改为每三年召开一次,实际上也未能坚持。此后,1939年召开的十八大与十七大相隔了5年多,1952年的十九大与十八大竟相隔13年之久。虽然中间经历了卫国战争,但也是在战争结束之后7年多才召开十九大的。
  
  中国共产党在建党初期大体上坚持了党的代表大会年会制。从实际执行的情况看,六大之前,大致上做到了一年召开一次党代会。但六大之后直至1945年七大之前,由于战争环境等原因,整整17年都没有能够按照党章规定召开党的代表大会。考虑到年会制难以贯彻.1945年七大通过的党章将党的代表大会改为每隔三年召开一次,期间可举行党代表会议。
  
  当前理论界对党代表大会常任制的研究正在不断深入,但是应当指出,目前正在进行理论探讨和实践探索的常任制,与历史上的年会制是有着很大区别的,不是一回事。无产阶级革命家所设想的年会制包括“9月进行选举”、“区部委员会和中央委员会的委员任期为一年,连选得连任,选举者可以随时撤换”等特征。[21而中共正在试行的常任制(通常五年为一届)包括年会制和代表任期制,并且在会议期间不进行换届选举。由此可以得出结论,年会制不等于常任制,行政管理论文 但是实行常任制就必须实行年会制。
  
  中共八大党代会常任制的提出及中止
  
  关于常任制的设想和提出,理论界普遍以邓小平在八大上所作的《关于修改党的章程的报告》为依据,认为是邓小平提出实行党代表常任制。其实,毛泽东最早提出设立党代表常任制这一思想,但是并没有明确表述为常任制。1956年4月28日,在中央召开的政治局扩大会议闭幕会上,他提出:是否可以仿照人民代表大会办法,设常任代表,我们有人民的“国会”,有党的“国会”,党的“国会”是党代表大会。他解释实行党代表常任制的理由:常任代表就是一年开一次会,我们已经十年多没有开代表大会了,有了这个制度就非开不可。他以商量的口气说,是否考虑这个办法,譬如五年一任。根据毛泽东的意见,在听取了省、市、自治区党委负责人的意见之后,邓小平主持党章修改小组对第二次修改稿又进行了修改,加写了从中央到县一级的党代表采用“常任制”等重要内容。同年5月,中央向各省、市、自治区和中央各部委党组、党委发出《关于讨论党章修改稿的通知》,其中提示需要“特别注意”的第一项内容便是:“草稿中规定全国代表大会和地方各级代表大会采用常任制度,并且规定各级代表大会每年开会一次,这是一个重大的改变,请你们考虑这种制度是否妥当。”经过上上下下的反复讨论、修改,充分发扬民主,八大把常任制写进了党章。
  
  1956年9月,党的第八次代表大会上,邓小平同志作《关于修改党的章程的报告》,在我党历史上第一次系统地提出和阐述了党的代表大会常任制问题。他说,要“把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会,都改作常任制,多少类似各级人民代表大会那样。这三级代表大会一律每年开会一次”。
  
  根据八大的指导思想,1956年11月,中央作出了《关于党的第八次全国代表大会以后召开的地方各级党的代表大会实行常任制问题的规定》,1957年10月,中央又作出了《关于党的地方各级代表大会代表名额和代表改选、补选问题的规定》。当时全国各省、市、自治区一级党的代表大会(除西藏外)和1500个左右的县(自治县、市)从这届起都实行了常任制。遗憾的是,党的八大关于党代会常任制的理论创新和制度创新基本上没有付诸实践。从1957年起党的指导思想转向“左”的方面,八大二次会议并没有于1957年如期举行,而是推迟到1958年5月才召开。之后,就再也没有召开过。1969年4月,党的九大通过的党章正式否定了八大实行的党的代表大会常任制,规定:“党的全国代表大会,每五年举行一次。在特殊情况下,可以提前或延期举行。”这一规定沿用至今。建国后对党的代表大会常任制的探索就此中断。改革开放后党代会常任制的第—轮试点20世纪80年代初,随着改革的逐步深入和党内民主政治建设的不断发展,中央有关部门重新对党代表大会常任制作了研究,引起了党内外的关注。十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》,其中第8条规定,“各级党组织应按照党章规定,定期召开党员大会和代表大会。”1980年中央印发了中组部起草的《关于开好县、市、州党代表大会的几点意见》。尤其是在党的十三大提出“在新的历史条件下,在党的建设上走出一条不搞政治运动,而靠改革和制度建设的新路子”的思想后,如何进一步健全党的代表大会制度就被提到更高的位置上来了。
  
  从1988年起,浙江省台州市椒江区(具级)和绍兴市(地级),经中组部和省委的批准,率先在党的代表大会制度方面做了一些改革探索,其中特别是借鉴党的八大实行党代会常任制的做法,建立了地方党的代表大会常任制,开始进行党代会常任制的试点工作。此后,其他部分省市试点工作也相继展开。对此,理论界进行了激烈的争论。在这次争论中,比较有代表性的是高放针对胡乔木在中共十二大时提出的不宜实行常任制的三条理由谈了不同看法。他认为,“第一,有人认为,八大有关常任制的规定,实践证明很难行得通。其实,没有行得通,并不是客观上有什么困难,而是中央有些同志不想每年开党代会,没有决心执行代表大会的决定,全国人大也是年会制、常任制,规模比党代表大会还要大,为什么能开?可见,是不为也,非不能也!”
  
  “第二,有人说,党的全国代表大会同全国人大有很大的不同。全国人大每年开一次,那是因为每年需要审议一些年度性的重大议题,不能不每年开。党代表大会的任务主要是确定党在一个阶段的路线方针,因此不需要也不可能每年开年会。这个理由表面上似乎很有道理,只是深入研究,我看也成问题。因为实践证明,党的路线方针和基本政策,也需要在总结实践经验的基础上经常调整。如果事隔五年才总结经验,凋整政策,为时太长。尤其是改革时期,必须要及时总结经验,及时调整政策……既然全国人大每年都有很多年度性的重大议题要讨论决定,这些重大议题又需要党及时地给予正确的领导或引导,那么每年全国人大召开之前,先召开党的代表大会,把要提交全国人大讨论的重大议题先集中全党的智慧,由党代表大会作出原则性决定,提出原则性建议,提交全国人民代表大会,这样不是更充分地体现我们党的预见和对全国人大思想上政治上的领导吗?”
  
  “第三,有的同志说,如果施行党代表大会常任制,那么对党代表应该有什么样的任务和职权,他们同各级党委是什么样的关系,很难作出明确妥善的规定,甚至会使各级党委的工作不必要的复杂化。其实这个问题不难解决。代表的职权和任务就是联系本地区的党员群众,收集并反映广大党员的意见和要求,参加党代表大会,参与决策的讨论和决定。党代表平时不干预当地党委的工作,党代表如果不是当地党委成员,他就不可能以代表的身份去干预当地党委的工作。如果他是当地党委委员,就以委员身份参与党委工作,不会使各级党委的工作复杂化。”
  
  2000年9月,李忠杰教授向有关部门撰写了《有关党代会常任制的历史情况》的研究报告。这份研究报告全面回顾了历史上党代会召开的基本情况,介绍了十二大上胡乔木对党代会常任制问题所作的说明,特别是对这个说明进行了言之有理的推敲辨析。李忠杰认为,胡乔木所提出的十二大不实行党代会常任制的三条理由,其实难以成立。
  
  从1988年开始的常任制第一轮试点,由于试点工作的具体组织者对国际共运史研究不够,对党的八大关于在县以上推行党代会常任制这“一项根本的改革”理解不深,对事隔30多年进行党代会常任制试点的意图领会不多,致使所有试点都停留于每年一次会议的形式层面,最多对党代表个人的行权略有尝试,而没有向党代会常任机关的行权层面发展,导致大部分试点工作成效不大。到党的十六大召开前,这批首先开展党代会常任制试点的12个县、市,除浙江省的台州市椒江区、绍兴市、瑞安市和山西省的晋中市榆次区、和顺县等5个市县区还在试点外,其余均已停止试点。十六大召开前夕,广东省委组织部主办的《广东支部生活》以“能不能实行党代表常任制”为题举行了一个研讨会。在讨论会上,学者们争论得非常激烈,最终形成两派观点:王贵秀教授等一派极力主张实行党代会常任制;另一派则认为如果没有通盘的党政领导体制改革,仅仅搞一个党代会常任制没多少实际意义,因此认为党代会常任制不应是发展方向。分析其中原因,都有一个共性问题,就是“陷入了一种可能突破却未能突破的境地,在涉及科学分解党委权力,改革议行合一的领导体制,改变现行党内权力运行机制方面,没有实质性的进展”。结果,试点的改革因失去动力而停滞不前,因缺乏方向而流于形式,从而也因党员干部群众对其失去兴趣和信心而自行中止。
  
  十六大以来党代会常任制的第二轮试点
  
  当历史进入21世纪后,中国共产党对自身所处的历史方位进行了新的判断,对当今世界政治文明成果有了更加全面的把握,因而对于通过党代表大会常任制促进党内民主的发展也就有了更大的决心。因此,十六大政治报告提出:“党内民主是党的生命,对人民民主具有重要的示范和带动作用。要以保障党员民主权利为基础,以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点,从改革体制机制人手,建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”党的十七大进一步提出:“实行党的代表大会代表任期制,选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制。”这些重要论述,为党代会常任制的理论探索和实践探索提供了坚强的政治支持。
  
  在这一新精神的鼓舞下,十六大后实行党代会常任制试点的地区如雨后春笋般纷纷涌现。短短几年间,党代会常任制的探索取得了较大的成果,党代会常任制运行的各种具体方案纷纷出台,其中较为典型的有以下几种模式:
  
  一、椒江模式。椒江试行党代会常任制,已经20多个年头,由最初的试验转为正式实行。并旦椒江也是十一届三中全会后,全国最早试行党代会常任制的单位中唯一没有中断过试验的单位。椒江试行党代会常任制的基本做法可以概括为以下五项主要制度:1.党代表选举制度。包括减少代表名额、划小选区、改变候选人提名方式和实行竞争性差额选举。2.党代会年会制度。按照常任制的要求,椒江每五年召开一次换届的党代表大会,换届代表大会闭会期间每年召开一次代表大会年会。3.党代表常任制度。规范代表的权责,形成代表团制度,建立代表联系机构和创办工作刊物。4.区委工作制度。包括取消常委和减少委员数额,委员会决策实行票决制,形成组织党员代表开展调查研究和建言献策制度,以及区委向代表通报工作、事先征求意见制度和民主生活会制度。5.代表联系党员制度。包括党员当选党代表后,必须联系本选区或本系统的5名以上党员,每年党代表都要将自己一年来履行代表职责的情况向本选区的党员进行述职,以增强党员对代表的监督。
  
  二、雅安模式。四川省雅安市雨城区、荥经县是在十六大以后第二批进行试点的单位。其实践突破和制度创新主要有以下几点:1.充分发挥党代表大会的作用,为广大党员和党代表经常性地参与党内事务提供制度保证。按照“政治原则不突破、组织万式可探索、工作方法要创新”的工作思路,在扩大党代表的代表性和保证代表日常行权上大胆探索,制定了《代表大会工作办法(草案)》。2.改革党代表选举办法,提升党代表的参政议政素质。改变过去沿袭下来的指定党代表候选人的做法,对代表资格提出严格要求。建立起党员自愿报名、公开承诺、公平竞争、公示的一套程序。3.改革机构设置,保障在闭会期间党代表的日常行权。荥经县设立了党代表联络办公室,挂靠在县委组织部。雨城区代表大会设立了监督委员会、党代表工作委员会和决策咨询委员会。
  
  三、宜都模式。湖北省宜都市同样是十六大以后开始试点的地区,其主要做法有:1.党代表直选制。党代表全部通过自荐报名、竞选演说、差额直选产生,其中代表数额及结构由上一届市委决定,党代表中,各级领导干部所占比例不得高于65%,只要是党员,都有选举和被选举权,代表由党员直接差额选举产生。2.加强代表的监督权。包括代表在审议市委报告时,可以向市委及其工作部门提出询问,有关部门必须派负责人回答,代表可以参与重大问题的讨论和决策;代表向市委及其工作部门提出的工作议案、建议、批评和意见,有关组织必须研究处理并负责答复。如果对议案办理情况不满,党代表有权提出质询,这在全国尚属首次。3.党代表向群众述职,接受评议。宜都在全国率先实行党代表向选区群众进行述职,并接受群众的评议。
  
  以上模式由于获得政治上的明确支持,很快取得了一些新的突破,如在“两委”中取消常委会、减少委员数额,建立党代表工作委员会,党代表对党委办理的议案进行询问、质询等。这些突破性的探索产生了广泛而热烈的反响。如今,党代会常任制的探索在中华大地上方兴未艾,展现出良好的前景。可以期待,这一探索不久将获得重大突破,从而给党内民主建设带来一次革命性的变革。
  
  但是在实践深入进行的同时,我国理论界围绕党代会常任制的争论从未停止过。由于对中国政治体制改革和党内民主建设的基本思路认识不同,不同学者提出了不同的观点。多数人持支持性观点,认为党代会年会制和代表常任制对于坚持和落实民主集中制,对于“怎样建设党”这一核心问题,具有理论和实践意义。党的科学性与先进性必须首先体现在组织上;只有实行党代会常任制,充分发挥党的各级代表大会的作用,各级党的主要领导人才真正是各级组织的“班长”。[,]有的认为推进党内民主的制度建设,最关键是从党的代表大会抓起,首先要规范党的最高权力机关。[s]也有的持反对意见,认为实行党的代表大会常任制的思路可放弃。让党代会真正发挥作用,并不是让党代表经常开展工作、多开一些会就能解决的,囿于决策人数越多效率越低这一普遍政治逻辑,如果过于强调发挥党代会的日常决策功能,实行党代会常任制,一方面可能降低我们的政治效率,削弱党集中统一的优势,另~方面必然加大会议成本和日常开支,甚至造成严重的文山会海和官僚主义。剐
  
  笔者认为,进一步发展常任制需要破解三个难题:一是常任制试点目标不清楚。一些地方以为党代会常任制仅仅是起到吸纳“民意”的作用,没有把重点放在党内权力的重新架构、理顺“四会”(党代会、全委会、常委会、纪委会)的关系上,没有重新定位党代会的职权。这就难以避免一年开一次会的形式主义走过场。二是没有划清党代会和人代会的职责边界,党政不分。有一些党代会年会,报告的内容和人代会差不多。这就向我们提出一个问题,党代会年会有没有必要开,是不是浪费人财物,劳民伤财。三是党代会年会与上级党组织的权力关系没理顺,下级党代会应当有它的自主权和自治权,用以解决本辖区范围内党组织建设和党组织领导与执政的实际问题。这些自主权和自治权究竟有哪些?目前还不清楚。其实,上下级之间同样存在着权力的边界问题,哪些你管,哪些我自己管,应当有一个合理的划分。下级党代会通过的决定和选举的领导人,上级组织要是能无条件地否定,那么下级党代会就没有意义和价值去召开和做决定。这需要通过制定党代表大会工作条例来解决。
  
  由此可见,在有关常任制问题上的理论构建和实践突破还远未完成.由于主观认识上的偏差和客观事物自身的复杂性,虽然从常任制的提出到现在已经半个多世纪了,局部的试行也已经历了20多年的风雨历程,但是常任制作为中国共产党独创的新生制度,还需要在中国政治体制改革和政治文明建设的生态环境中继续接受实践的检验。与此同时,广大理论工作者围绕常任制此起彼伏的争论也充分说明,理论建设仍任重而道远。毫无疑问,民主的发展是当今时代的潮流,是提高和巩固党执政合法性的重要基础。但是民主的发展又受到规模的影响和制约,中国是一个超大型国家,而中国共产党又是一个超大型政党,在大党执政大国的特殊背景下,革命战争年代那种小规模的会议制度显然已不适用。因此,行政管理论文 在明确常任制发展方向的同时,必须深入研究常任制实行的范围,当前党内权力架构下权力的重新分配,党的机构的重新设置,国家权力结构中党政的关系,以及常任制的作用发挥和价值实现与有形、无形成本之间的关系。