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外在监管稳定市场---行政司法机关在证券市场中应当承担的责任
我国证券市场是新兴的不成熟的市场,在发展中难免要遇到这样那样的问题。面对这样的市场,在规范和引导其健康发展和规范市场参与各方行为的过程中,行政司法机关能否依法履行相应责任、行使相应权利,就显得尤为重要。从股份制公司的发起设立到公司股票在市场上进行交易,再到一些上市公司由于种种原因而被暂停上市或终止上市,在整个过程中,行政司法机关都参与其中,扮演着重要的监管角色:一方面通过制定和颁布经济政策,对市场进行宏观调控；另一方面通过行政司法手段,打击证券犯罪,以确保市场的稳定、安全与繁荣。
行政司法机关与证券市场的关系
我国证券市场从20世纪80年代初期试点发展至今,已经初具规模,市场运作及管理框架业已基本形成,取得了很大的成绩,已成为我国经济体系中不可替代的重要组成部分,在我国经济的高速成长过程中发挥着重要的推动作用。但由于我国证券市场是在传统的计划经济体制中产生并发展起来的,其发展中不可避免会受到严重束缚和影响。
在我国证券市场发展初期,在政府和市场关系的制度安排上存在着诸多问题,例如政府对市场的干预较深,对市场寄予超越其能力的额外期望,忽略了市场能完成的功能与运行的规律。政府把证券市场看成是解决各类问题的工具,例如地区发展规划、产业政策、国有企业解困等。这实际上是把证券市场当作政策工具,当成实现国家长期经济发展战略和短期宏观调控目标的载体,从而在一定程度上弱化了证券市场的优化资源配置功能,影响证券市场的持续快速健康发展。
1998年12月29日,《证券法》在第九届全国人民代表大会常委会第六次会议上获得通过,这标志着我国证券业已经步入一个新阶段,即法治化的发展阶段。《证券法》的颁布,彻底改变了我国证券产业结构现状,形成了法律、政府和市场组成的三元结构。
在证券产业发展过程中,证券法律法规、政府和证券市场所呈现的是一种互动的关系,政府和法律分开,同时,作为"证券市场"、"政府"、"法律"的三个不同元素,既互相制约,又互相依存。政府不是证券市场的主体,而是市场外在的监管者。政府监管不是为了监管而监管,监管的目的是为了市场稳定发展,降低市场的风险,保护广大投资者权益,以促进国民经济的发展。
借鉴西方发达国家的证券市场体系,我们可以看到,法律是一种独立的交易活动"游戏规则"；政府是市场安全的监管者(金融警察)；而市场则是由业内人士和大众投资者组成的"活"的经济网络。政府对市场的影响主要是靠经济政策,市场自发调节主要依靠"游戏规则",而法律就是市场游戏规则的总结和条文。
今后我国政府在证券市场中所要扮演的是监管者的角色,通过制定和颁布经济政策,对市场进行宏观调控。同时借助相应的行政司法机关打击证券犯罪,以确保市场的稳定、安全与繁荣。
与证券市场相关的行政司法机关
目前,与我国证券市场相关的行政司法机关主要有如下所列:
(1)国家计委:对于发行申请是否符合国家产业政策以及有关固定资产投资立项规定进行批复。
(2)国家经贸委:对于发行申请是否符合利用外资政策进行批复。
(3)国家及地方体改委:负责对拟上市公司(涉及国有资产)改制方案批准审核。
(4)财政部:对涉及国有资产有关变动方案进行审核及批复。
(5)省级或计划单列市人民政府:对股份制有限公司设立进行批复。
(6)国有资产管理部门:对资产评估的确认文件、国有股权管理进行批复。
(7)国土资源管理部门:批复土地使用权评估确认文件和土地使用权处置方案。
(8)国家环保管理部门:发放环境保护许可证。
(9)国家工商管理部门:负责公司的登记工作。
(10)公安机关:负责证券犯罪的侦查、预审。
(11)人民检察院:负责证券民事案件的侦查。
(12)人民法院:审理证券民事诉讼案。
司法介入意义深远
我国人民法院是国家的审判机关,其依照法律规定独立行使审判权,在审理证券民事诉讼案应公正、公平。
2002年1月15日,最高人民法院正式下发《关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》,这意味着我国已经逐步建立和完善证券市场的侵权民事责任制度。
尽管人民法院目前仅是有条件地受理和审理因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件,但它仍然是我国证券法制建设的一项重大举措。在证券市场的初创阶段,完全依赖政府对市场的监管,既不现实也不可能。只有通过追究民事责任的方式,鼓励受到侵害的投资者通过民事诉讼获得赔偿,而调动广大投资者参与对市场监控的积极性。由被侵权人提起民事诉讼,有利于对市场监管职能的发挥,这也是WTO有关协议对成员国司法救济的明确要求。待市场条件和法律条件进一步成熟后,人民法院将无保留地依法受理和审理各类证券市场民事侵权纠纷案件。
自我国证券市场建立以来,各级人民法院实际上已审理了不少涉及证券市场的民事纠纷案件,主要是委托买卖证券等因合同而产生的纠纷,对中介机构以不实股评误导投资者的侵权行为也作出过判决。虽然在2001年9月21日的"暂不受理"通知下发前,有的法院受理过为数不多的因证券市场欺诈行为而索赔的案件,
但都未进入实体审理阶段。也就是说,迄今为止,对因证券市场中的内幕交易、操纵市场、虚假陈述等欺诈行为而使投资者受到损害的情况,法院还没有作出过一个民事赔偿的判决。最高人民法院1月15日《通知》的出台,无疑将填补司法审判在此类案件上的空白,也使得今后司法机关将更好地履行其职责,能更好地维护证券市场的"公开、公平、公正、公信"的原则。
核准发行阶段
改制重组
发行上市的第一步,就是股份有限公司的设立。从1999年开始,中国证监会对拟发行上市企业实行了"先改制后发行"的办法,即国有企业和有限责任公司必须改制成规范化的股份有限公司并运行一年以后方可申请公开发行股票。
改制重组是指企业改制为股份有限公司时进行的一系列活动。它包括:(1)将原企业的资产和负债进行合理的划分；(2)通过合并或分立等方式,对企业资产和组织重新组合和设置,包括固定资产重组、流动资产重组、长期投资和短期投资重组、无形资产重组以及债权债务重组等。
在这个过程中,如果企业涉及到国有资产处置活动,则必须经当地体改委和一些相关部门的批准才能进行。例如,上海某商业企业申请上市前进行改制重组,其改制重组方案就得经过上海市商业委员会和上海市体改委批准。在其改制重组活动中涉及有关国有资产的时候,还得经过当地财政部门和国有资产管理部门的批准。在这一环节中,当地政府相关部门要严格把关,对方案的审批要严格仔细,积极维护国家的利益和人民的利益。对其中涉及到严重违规的问题和现象,要及时制止,情节特别严重的,可以移交当地司法机关处理。
交易和退市阶段
作为国家行政管理部门,地方政府和相关部门有责任有义务督促所辖地区证券市场各方(投资者、证券公司、交易所、咨询机构等等)依法进行运作。法律赋予了证券监督管理部门独立监管的权力,证券监督管理机构在依法对证券市场实行监督管理方面承担了极其重要的使命。但是证券市场的依法运作涉及各个方面,单靠直接授权的证券监督管理部门是无法面面俱到的,需要国务院有关部门和地方政府及有关部门共同规范证券市场,证券市场的监管才能更加有力。
2001年8月3日,中国证监会针对银广夏涉嫌造假事件正式立案稽查,并于两天后派稽查组抵达银川。在此事件中,新闻媒体和有关政府部门起了很好的督促作用。
尽管我国证券监督管理部门被授予了独立行使监管证券市场的权利,但是对于督促证券市场依法运作,各方面的辅助力量是必不可缺的。
地方政府有关部门对所辖地区证监会派出机构(当地证管办)在监管中所遇到的重大问题应该积极听取建议,并且给予相应的协调。证券监督管理部门有权依法进入违法发生场所调查取证,但是有时候由于权力的限制,可以要求当地政府相关部门进行协助。例如在监督管理证券交易市场的时候,当有证据证明在交易中确有违法行为的,可以同当地的金融机构和法院机关进行协作,依法冻结有关当事人的账户。
当上市公司股票开始在证券市场流通时,国家行政和司法机关就应积极地履行相应责任行使相应权利,用以保障市场自由、公平和透明地进行交易。
从证券违法犯罪发生的市场环节看,证券交易阶段的违法犯罪不仅所占比例非常大,而且随着时间的变化,该项比例还有上升的趋势。而证券发行阶段的违法犯罪,除了在证券市场发展初期所占的比重较大外,其后年份该项比重一直都呈较低水平。可见,现阶段对证券交易市场的监管比对证券发行市场的监管更为紧迫。
针对由于亏损而导致将终止上市的公司,国家行政和司法机关将遵照《公司法》和《证券法》的有关规定,办理相关手续。
公安机关
公安机关的职责是负责证券犯罪的侦查、预审,对应当予以逮捕的现行犯、犯罪嫌疑人或者被告人实施拘留、执行逮捕并进行羁押。
目前,我国公安机关设有相关部门,专门打击证券犯罪。按照有关法规,公安部门可以拥有专门的侦察、搜查、留置、盘问、执行逮捕等权力。
公安部正在研究和论证打击各种证券犯罪活动的进一步措施。严厉打击各种证券犯罪活动,整顿和规范证券市场秩序,加大监管的力度,是公安机关的一项职责。公安机关已经采取了一些措施,还有一些措施正在研究和论证。只有经过公安机关及各有关方面的共同努力,证券犯罪的势头才会得到遏制。
公司成立
企业改制重组完毕的标志是股份有限公司的成立。在股份有限公司成立的过程中,将会涉及到很多文件的呈报和审批,国务院有关部门和地方政府相关部门也必须严把审核关,做到及时发现问题,解决问题。
设立股份有限公司应当向审批机关提交的文件有:
(1)设立股份有限公司的申请报告；(2)发起人协议书；(3)发起人共同委托的代理证明；(4)公司登记机关核准公司名称的通知；(5)审核推荐部门的意见；(6)公司章程；(7)企业发展的可行性报告；(8)发起人的企业营业执照或身份证明；(9)筹办公司的财务审计报告；(10)公司住所证明。
拟上市公司提交文件后,经国务院授权的有关部门或省人民政府(直辖市政府)批准,取得相应批文后,即可设立股份有限公司。
一旦出现问题,那些给拟上市企业出具相关证明文件的部门应承担相应责任:
1、如果国务院授权的有关主管部门,对不符合《公司法》规定条件的设立公司的申请予以批准,或者对不符合《公司法》规定条件的股份发行的申请予以批准,那就是违规行为。如果违规情节比较严重,将对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。如果已经构成了犯罪,将依法追究其刑事责任。
2、公司
登记机关,例如工商行政部门对不符合《公司法》规定条件的登记申请予以登记,这种行为就是违规行为。对于情节严重的,将对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。如果已经构成犯罪,则依法追究刑事责任。
3、如果公司登记机关的上级部门强令公司登记机关对不符合《公司法》规定条件的登记申请予以批准登记的,或者对违法登记进行包庇的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员也将依法给予行政处分。同样,如果已经构成犯罪,将依法追究刑事责任。
发行上市
股份有限公司成立后,要经过一年的辅导期。在此期间,当地政府和有关部门根据需要,可配合拟上市公司的上市辅导工作,完成一些常规性工作。
如对于拟上市公司的住所问题,车辆过户管理问题,税务管理问题,环保问题等,相应的部门如当地的土地管理局、车管所、税务局、环保局等要为之履行相应手续,严格审核,发现问题要及时处理。尤其是环保问题,必须作为一项基本国策来抓。当一些有可能造成环境污染的公司提出上市申请的时候,会被要求提交由当地环保部门出具的环境保护许可证。这时,相应的地方环保部门就必须严格依法办事,绝不可以徇私枉法,出具虚假报告,并且要及时地严格地对持证单位进行监督管理,发现问题,要及时依法处理。严重的违规违法行为,可以移送当地司法机关进行处理。同时,对于出具虚假证明的个人和单位也将依法进行严惩。
在公司上市过程中,可能还会碰到拟上市公司的大股东是当地地方政府或是有关部门(如财政局、土管局、水利局)的问题。出现这种情况,作为发起人大股东的当地政府和有关部门就应当承担相应的责任义务:
普通股东的义务有:(1)遵守公司章程；(2)依其所认购的股份和入股方式缴纳股金；(3)除法律法规规定的情形外,不得退股；(4)法律、行政法规即公司章程规定应当承担的其它义务。
大股东的义务有:(1)当其将持有的股份进行质押的时候,应当自该事件发生之日起3个工作日内,向公司出书面报告；(2)其行使表决权的时候,不得做出有损于公司和其它股东合法权益的决定。
另外,在核准发行阶段,如果出现当地地方政府既是上市公司大股东又是证券公司大股东时,为避免两者之间可能存在的关联行为,应该作如下处理:(1)保证地方政府投入或变更进入拟发行上市公司的资产独立完整；(2)保证上市公司和证券公司之间的人员、机构和财务方面完全分开；(3)上市公司和证券公司应有效避免同业竞争。
工商行政管理机关
工商行政管理机关是公司登记机关。上市公司在股票发行上市以后,需要及时到工商行政管理机关办理变更手续。对办理公司登记时虚报注册资本、提交虚假证明文件的违法行为,工商行政管理机关有权责令改正；对于虚报注册资本的公司,工商行政管理机关有权依法处以虚报注册资本金额5%以上10%以下的罚款。对采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的,可以依法处以1万元以上10万元以下的罚款；情节严重的,撤销公司登记。构成犯罪的,依法追究刑事责任。另外针对某些上市公司的发起人、股东在公司成立后,抽逃出资以及股份有公限公司设立、变更、注销登记后,不在规定的期限内发布公告或发布的公告内容与公司登记机关核准登记的内容不一致等违法行为,也有权依法进行行政处罚。
检察机关
我国人民检察机关是国家的法律监督机关,享有一定的侦查权。公安机关对犯罪案件侦察完毕,要移送检察院审查起诉,由检察院向同级人民法院提起公诉。
对于今年我国证券市场出现的几个大案,像亿安科技股价操纵案,银广夏造假案等等,国家检察机关已履行了其应有的职责与权利,对此类案件进行侦查。
各级人民检察院应积极查办证券从业人员的犯罪案件,坚持有法必依,执法必严,违法必究；对大案要案,要加大查处力度,形成强大的法律威慑力；对已经立案侦察终结的案件,要及时移送人民法院审判；要采取有效措施,加强对检察干警有关金融、证券等市场经济知识的培训,不断提高办案人员的政治素质和业务素质,不断改进工作作风和工作方法,提高办案效率和办案质量；各级人民检察院、证券主管部门和人民银行之间要加强配合与协作,建立工作联系制度,及时沟通有关案件情况和证券市场信息,坚决杜绝有案不报和内部消化的现象,充分发挥各部门的职能作用,共同打击证券违法行为。
编后
由中国证监会培训中心提供的"明确证券市场各方责任教育系列"专版的9个专版已经全部刊出。前8个专版分别刊登在《上海证券报》2001年12月11日18版,2002年1月7日8版,2002年2月5日8版,2002年4月8日8版,2002年5月15日12版,2002年5月23日8版,2002年6月4日12版,2002年6月12日12版。
(国泰君安证券研究所)
来源：上海证券报2002.06.19
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