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集中监管确保公正----证券监督管理机构及发行审核委员会在证券市场中应当

时间:2022-08-05 14:07:58 证券论文 我要投稿
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集中监管确保公正----证券监督管理机构及发行审核委员会在证券市场中应当承担的责任

    中国证监会是我国证券市场的最高监管部门。

    在公司发行阶段,制订和完善股票发行核准标准、规则、程序和发行审核委员会条例,受理发行申请,委托发行审核委员会对拟发行股票或债券的公司进行审查,并依据发审委意见对发行人申请进行审查作出核准与不核准的决定,但不对核准发行的股票的未来收益和投资风险负责。在交易阶段,监管相关市场主体行为,查处违法违规行为,但不负责也不应调控宏观经济和市场行情。在退市阶段,依法制订、实施和监督有关退市的规范,作出公司是否退市的决定,监督相关主体进行风险提示。

    总体来讲,证券监管的目的就在于:保护投资者,保证市场公正、有效和透明,减少系统性风险。

    我国证券市场的统一监管架构

    我国的证券市场是对证券发行、交易活动等实行集中统一监督管理的市场。中国证监会是依法对全国证券市场实行集中统一监督管理的机构,并可根据需要设立派出机构,以履行监督管理职责。

    1、监管职责

    根据《证券法》的规定,中国证监会在对证券市场实施监督管理中履行下列职责:(1)依法制定有关证券市场监督管理的规章、规则,并依法行使审批或者核准权;(2)依法对证券的发行、交易、登记、托管、结算,进行监督管理;(3)依法对证券发行人、上市公司、证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、证券投资基金管理机构、证券投资咨询机构、资信评估机构以及从事证券业务的律师事务所、会计师事务所、资产评估机构的证券业务活动,进行监督管理;(4)依法制定从事证券业务人员的资格标准和行为准则,并监督实施;(5)依法监督检查证券发行和交易的信息公开情况;(6)依法对证券业协会的活动进行指导和监督;(7)依法对违反证券市场监督管理法律、行政法规的行为进行查处;(8)法律、行政法规规定的其它职责。

    2、机构设置与监管体系

    目前,中国证监会下设会内部门和派出机构。(1)会内部门,包括办公厅、发行监管部、市场监管部、机构监管部、上市公司监管部、基金监管部、期货监管部、稽查一局、稽查二局、法律部、会计部、国际合作部、人事教育部、党委宣传部、纪检委(监察室)、机关党委、规划委办公室、派出机构协调办、信息中心、行政中心、培训中心。(2)派出机构包括:证管办(分设于天津、沈阳、上海、济南、武汉、广州、深圳、成都、西安等地),证券监管办事处(分设于北京和重庆),特派办(分设于石家庄、太原、呼和浩特、长春、哈尔滨、大连、南京、杭州、宁波、合肥、郑州、青岛、长沙、南昌、福州、南宁、厦门、海口、贵阳、昆明、拉萨、兰州、西宁、银川、乌鲁木齐等地)。

    从行政管理角度来看,上海、深圳证券交易所受中国证监会监管。但从市场主体上来说,交易所是作为独立的市场主体存在。

    中国证监会内部机构、派出机构和交易所组成中国证券市场的官方监管体系。

    3、监管对象

    证券市场的监管对象可分为以下三类:(1)对证券市场主体的监管。包括证券发行人和证券投资者。(2)对证券市场中介机构的监管。包括从事证券行业的会计师事务所、律师事务所、证券公司、期货公司等。(3)对证券市场产品的监管。包括股票、债券等有价证券的发行与流通,新金融产品的实行等。

    4、监管手段

    中国证监会的监管手段主要有法律手段、经济手段和行政手段。目前证监会对违法违规行为已实施具体处罚措施,包括公开谴责、暂停交易、经济处罚以及移送司法机关。

    此外,许多发生在资本市场中的行为并不专属于资本市场,可能牵涉到社会其他方面,例如欺诈行为。因此,中国证监会的监管手段须和其他政府机关相互配合。

    5、所受监督

    中国证监会承担了监管资本市场的重任,也要受到国务院、其他政府机构、证券市场主体、以及全社会民众的监督。这体现为其拥有的权利和责任的统一。

    对证监会的监督一般来自以下四个方面:(1)法律监督。依据《证券法》等法律法规,对证监会的工作职责、管理与处罚措施、工作程序以及回避制度的执行等进行监督。(2)行政监督。证监会作为政府的一个职能机构,国务院等可对证监会的工作实施检查督促和监督。(3)对象监督。证监会在行使其权利时,相关对象可依法对证监会的行为进行抗辩,以保护自己的合法权益。(4)舆论监督。以传媒为代表的人民群众对证监会的管理、执法活动进行广泛的监督,满足人们的知情权,加大工作透明度。

    监管目的

    在证监会国际组织IOSCO在1998年提出的《证券监管目的和原则》文件中,提出证券监管的目的在于:保护投资者,保证市场公正、有效和透明,减少系统性风险。这也能恰当概括国内证券市场监管的目的。

    1、保护投资者

    由于我国证券市场发展的时间还很短,存在着种种不规范的现象。上市公司、投资机构、中介机构等都可能因为自身的利益去利用证券市场的制度缺陷而获利,损害中小投资者的利益,进而影响到投资者参与证券市场的信心,并最终降低证券市场应有的作用。因此,中国证监会通过不断颁布新法规和完善旧法规,其根本目的是打造投资者公平参与的市场环境。

    2、保证市场公正、有效和透明

    保证市场公正、有效、透明和保护投资者利益是手段和目的的关系,主要是通过明确市场准则,规范上市公司、中介机构、基金和机构的市场行为来实现。法律法规的不断规范和日益严格的信息披露义务是保证市场公正、有效和透明的具体表现。

    3、减少系统性风险

    我国证券市场已经被看作是宏

集中监管确保公正----证券监督管理机构及发行审核委员会在证券市场中应当承担的责任

观经济的"晴雨表",能够提前反映宏观经济的重大变化。因此,一方面我国证券市场要加速发展,另一方面也要特别注意证券市场的平稳性。这也是中国证监会监管证券市场的重要目标。

    发行审核委员会概述

    中国证监会股票发行审核委员会(简称"发审委")是根据中国证监会1999年9月16日发布的相关条例设立的。其职责是根据国家有关法律、法规和规章,审核申请公开发行股票的公司的资格、条件等,审核证券经营机构、会计师事务所、律师事务所、资产评估机构等证券中介机构及相关人员为股票发行所编制和出具的有关材料及意见书,审查中国证监会职能部门对股票发行申请的初审报告,并最终以投票表决方式形成发审委的审核意见。发审委提出的审核意见是中国证监会核准发行人股票发行的最终依据。

    1、发审委的性质和组成

    发审委是为发行人股票发行申请提供审核意见的专业机构,是具有独立职能的专业委员会。发审委的权利因发审委委员具有的法定权利而体现。

    发审委委员由中国证监会的专业人员和所聘请的中国证监会以外的有关专家及社会知名人士组成。

    2、发审委的核准程序

    在发审委审核工作会议召开的5个工作日之前,发审委办事机构应当将会议通知及发行申请材料送达与会委员。与会委员以个人身份出席会议,以审慎的态度发表意见。发审委委员以无记名投票方式对发行申请表决,可投同意票、反对票或者弃权票。当同意票数达到出席会议委员人数的2/3即为通过。

    发审委委员认为发行申请单位存在尚待调查的问题,经出席会议的半数以上的委员同意,可以对其发行申请暂缓表决。

    对未通过的发行申请,发行申请单位可以向中国证监会申请复审。经中国证监会同意,由发审委另外一组进行复审。复审申请只能提出1次。

    发审委根据审核工作需要,可以邀请委员以外的专家到会提供专业咨询意见。发审委委员以外的专家无表决权。

    发审委的责任

    1、对发行人申报材料全面审核,提出审核意见

    发审委对发行人申报材料的审核重点主要为:(1)公司在最近三年内是否存在重大违法行为。(2)公司三年前是否存在对公司未来产生影响的违法违规行为。(3)公司在最近三年内是否连续盈利。(4)公司预期利润率是否达到同期银行存款利率。(5)公司累计投资额是否未超过公司净资产的50%。(6)发行前一年末,净资产在总资产中所占比例不低于30%,无形资产在净资产中所占比例不高于20%。(7)公司是否存在重大诉讼、仲裁、股权纠纷或潜在纠纷。(8)公司设立后股权转让及增资、减资的行为是否合法,是否履行法定程序。(9)公司的股东大会、董事会、监事会是否依法独立履行职责、行使权力,公司治理结构是否完善。(10)公司与股东在业务、资产、人员、机构、财务等方面是否分开,是否独立运作。(11)公司是否存在重大或频繁的关联交易,且关联交易有失公允,公司内部缺乏保障关联交易公允性的措施。(12)公司是否与控股股东及其所属企业存在严重的同业竞争。(13)公司生产经营是否较严重地存在风险因素。(14)公司最近三年内财务会计文件是否存在虚假记载;所申报的财务资料是否合规,是否充分、完整、准确地反映公司的财务信息;公司是否存在重的财务风险。(15)是否存在其他问题包括但不限于:a)中介机构出具的相关文件不符合有关部门和中国证监会规定的要求;b)出席会议的发审委委员一致认为影响公司发行上市的其他因素。

    2、对中介机构及人员出具的材料进行形式审核

    目前发审委主要根据《公司公开发行股票申报材料标准格式》的规定,主要审查如下申报材料:(1)主承销商对发行人申请股票发行的推荐意见、负责上市辅导的证券公司出具的《发行上市汇总辅导报告》。(2)会计师事务所出具的三年零一期审计报告。(3)土地评估机构、资产评估机构出具的土地评估报告、资产评估报告。(4)发行人律师出具的《法律意见书》和《律师工作报告》。

    在审查过程中,发审委不对中介机构和相关机构或个人提供的材料进行实质审查和再判断,而仅就材料的格式、材料的完整性等进行形式审查。如果有证据证明中介机构故意作出虚假性陈述、误导性结论,或有重大遗漏,则应由证监会、中介机构的行业管理机构或司法机关按其规定管理或惩处。

    3、对证监会职能部门的初审报告进行审查

    根据《股票发行核准程序》,发行人的申请由主承销商报送证监会后,先经受理,然后由中国证监会的发行监管部负责初步审查。审查发现问题的,审查人员将意见反馈给发行人及主承销商。发行人及中介机构根据反馈意见进行修改或补充材料。审查人员在确认申请材料符合相关法律、法规和规定对申请文件的形式要求的,初审部门将申请材料及初审部门的初审报告一并交审核委员会。

    在发审委会议上,由初审人员向发审委员会报告初审情况,并要答复发审委委员提出的问题。初审人员出具的初审报告及其对发审委委员所提问题的说明是否准确、充分和明确,会影响发审委委员对发行人是否满足发行要求的判断。

    4、发审委兼职委员和委员身份对外保密

    鉴于发审委的审核意见是中国证监会核准发行的决定性因素,因此,发审委的审核工作对于发行人、证券市场和广大投资者的利益均有举足轻重的影响。发审委委员及兼职委员应充分保证发行审核过程的公平、公正。为避免不必要的干扰,除当然委员的身份无法保密外,其他发审委员的身份必须予以保密。

    发行阶段的责任

    作为证券市场的最高级别监管者,中国证监会已颁发过3000多条规章制度,基本都可归结为对证券市场的规范性要求。

    1、制订和完善股票发行核准标准、规则、程

序和发行审核委员会条例,并监督有关法规的执行

    多年来,中国证监会在不断地制订和完善股票发行核准标准、规则、程序的职责。围绕拟上市公司首次公开股票发行和上市公司增发、配股、以及发行可转换债券等为核心已经建立了数百条的规章。在审核方面,从发审委设置、审核条例、审核重点等方面都有相关规章。

    2、受理发行申请后,对发行人的申请文件进行合规性审核,并将初审意见函告发行人和主承销商

    在中国证监会接送到上市公司、拟上市公司的股票发行申请后,对申请文件进行合规性审核,并根据程序性要求,必须在收到完整申请材料后的20个工作日内将初审意见函告发行人和主承销商。

    3、依据发审委意见对发行人申请进行审查,对符合信息公开要求和法定实质条件的予以核准,但不对核准发行的股票的未来收益和投资风险负责

    在发审委形成审核意见之后,中国证监会依据发审委意见,对符合信息公开要求和法定实质条件的发行申请予以核准。

    4、核准过程中发现涉嫌虚假、欺诈行为应及时核查,并转送地方政府进行处理

    在发行核准过程中,如发现上市公司、中介机构等弄虚作假,中国证监会有职责将其转送地方政府进行处理或移交司法机关。

    5、中国证监会派出机构负责辖区内拟发行公司辅导工作的监督、指导

    中国证监会派出机构对辖区内拟发行公司辅导工作的监督和指导,主要针对拟上市公司首次公开发行股票,目前的标准是2001年颁发的《首次公开发行股票辅导工作办法》。根据要求,辅导机构必须定期对上市公司就指定内容辅导上市公司的董事及高管人员,帮助上市公司纠正不合理的问题,以及向证监会派出机构递交辅导总结报告。

    退市阶段的责任

    退市阶段监管部门的责任体现为依法制订、实施和监督有关上市公司退市的相关规范性文件。包括:

    1、依法制定上市公司退市实施办法

    1999年,沪深交易所发布相关规则,对连年亏损的公司制订了特别处理(ST)、特别转让服务(PT)、终止上市以及恢复上市等相关规定。2001年11月发布的《亏损上市公司暂停上市和终止上市实施办法(修订)》中,取消对暂停上市公司的PT服务。

    2、监督上市公司履行退市的信息披露义务

    被决定终止上市的公司也要进行相应的信息披露,例如被终止上市的公司必须在一个月内在中国证监会指定报纸和网站及证券交易所指定网站上登载公告,说明公司终止上市的具体原因,公司历年的财务状况、公司高级管理人员重大违法违规情况及目前的重大债权债务、诉讼情况等。证监会将对退市阶段上市公司的信息披露进行监督。

    3、依照法律法规规定,授权证券交易所对公司做出暂停上市、恢复上市或终止上市的决定

    核心条款出现在2001年11月发布的《亏损上市公司暂停上市和终止上市实施办法(修订)》,投资者可参阅。

    4、在退市过程中督促上市公司、交易所作风险提示

    退市过程中,上市公司、交易所必须对上市公司所要面临的暂停上市、终止上市、是否可能恢复上市等问题进行及时的信息披露和风险提示,中国证监会对此进行监督。

    交易阶段的责任

    交易阶段证券监管部门的责任,通过中国证监会对上市公司、中介机构、投资者等相关主体的规范性要求体现出来,包括:

    1、监督管理证券交易、托管、清算活动

    证券交易、托管、清算活动的规则制订以及常规监督,是保证证券市场交易活动的最基本的技术要求。在1994年,中国证监会分别发函要求在两个交易所上市的公司股份必须交由相关证券登记公司集中托管。此后围绕在证券交易所管理办法的逐步完善和实施,证监会将自己监督管理证券交易、托管、清算活动的职责统一到证券交易所的日常运营管理之中。

    2、监管上市公司及其有信息披露义务的股东在证券市场的行为

    信息披露是解决证券市场中小投资者、机构投资者、上市公司、股东等主体之间信息不对称的主要途径。证监会不断完善和规范对上市公司信息披露的要求,包括上市公司公开发行股票时招股说明书、定期报告、不定期报告等。证监会有责任对所有不及时、不充分、不真实的信息披露进行监督和调查,并对涉及方进行处罚。

    3、依法管理证券期货交易所和高级管理人员

    中国证监会审查和批准证券期货交易所的运营,以及任命和罢免其高级管理人员。证监会对经其批准可担任期货经纪公司高级管理职位的人员颁发《期货经纪公司高级管理人员的任职资格证书》,并为上述人员建立期货从业人员管理档案,依照《期货经纪公司高级管理人员任职资格管理办法》进行日常监管和年度考核。

    4、依法对内幕交易、操纵股价、市场欺诈等违法违规行为进行查处

    中国证监会有义务和责任对证券市场中存在的非法获利行为进行监控和处罚,包括内幕交易、操纵股价、市场欺诈等。对内幕交易、操纵股价、市场欺诈的监管涉及到上市公司、机构及其董事或高管人员。

    5、监管证券期货信息传播活动

    证券、期货信息的内容、传播途径等都可能会误导证券市场走势。为此,中国证监会颁布信息传播管理办法,监控信息传播活动,来管理涉及证券市场的相关信息。

    6、不

具有财政政策、货币政策等宏观调控的手段,不负责也不应调控宏观经济和市场行情

    中国证监会是证券市场的管理部门,财政政策、货币政策分属于财政部和人民银行的职责,中国证监会不负责也不应该调控宏观经济和市场行情。

    中国证监会派出机构会对上市公司进行不定期的巡回检查和专项检查。巡回检查主要针对上市公司改制和运作情况,如公司与控股股东人员、资产、财务"三分开"的落实情况,公司股东大会、董事会、监事会和经理层运作情况,公司信息披露、募集资金使用和财务情况等。专项检查是针对投资者投诉及社会舆论反映集中的问题以及其他证监会相关机构认为有必要重点关注的问题而对上市公司进行调查。对所发现的问题,证监会会向上市公司发出规范意见书或限期整改通知书,并可根据问题的严重程度采取内部批评、通报批评、公开批评、移交稽查部门立案等不同的处理;此后还要对公司整改落实情况的进行调查回访。
(国泰群安证券研究所) 

    来源:上海证券报2002.06.12

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