《关于冻结、拍卖上市公司国有股和社会法人股若干问题的规定》的理解与适用
近两年，随着国有企业改革的不断深入，国有股和社会法人股的协议转让和强制拍卖活动逐渐升温，并暴露出许多问题。尤其是国有股减持政策出台以及非流通股上市提到议事日程，这些股权的协议转让和拍卖交易规模越来越大，所产生的问题也愈演愈烈。人民法院在审理和执行案件过程中，涉及冻结和拍卖国有股、社会法人股的司法行为逐年增加，相应产生的问题也逐年增多。为规范与此相关的司法行为，保证这项工作健康、有序地进行，2001年8月28日，最高人民法院审判委员会第1188次会议讨论通过了《关于冻结、拍卖上市公司国有股和社会法人股若干问题的规定》（以下简称《规定》）并于9月30日公布施行。本文拟就《规定》的理解与适用问题作一探讨。
一、《规定》产生的背景
今年九届人大第四次会议批准了《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》第十六章“推进改革，完善社会主义市场经济体制”内容，就深化国有企业改革、调整和完善所有制结构以及健全市场体系等有关问题指明了方向。第一、根据江泽民同志对我国经济体制改革和国有企业改制提出的有进有退、有所为有所不为的总的指导方针，除少数有关经济命脉和国家安全而国家必须垄断经营的企业改制为国有独资公司外，对其他国有大中型企业，国家鼓励非国有企业、个人和境外投资者参与国有企业改制。第二、国家鼓励通过中外合资、相互参股等形式，逐步将计划经济时期遗留的国有企业改制为多元持股的有限责任公司或股份有限公司并推向资本市场、规范上市。第三、国家将规范和发展资本市场，为我国社会主义市场经济服务；建立和完善资本市场的退市机制，疏通和规范亏损上市公司退出市场的通道。因此，国有资本必然将部分或者完全退出一些生产、流通领域以及第三产业，部分国有股性质将会前所未有地发生变化。这就要求人民法院审理和执行涉及国有企业改革、国有资本退出部分领域和产业的相关案件，应当坚持保证经济体制改革顺利进行以及保护国有资产不流失的原则。
此外，国务院也于今年颁布了《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。《暂行办法》确定了国有股依据市场定价，通过存量发行、回购、协议转让和配售等四种减持方法。颁布减持国有股的《暂行办法》是为国有资本退出部分领域和产业提供具体方法，以利于尽快平稳地收回部分国有资本，以充实国家社会保障资金。今后国务院还将颁布减持的具体实施细则。
由于上述两个宏观背景，使得在国有企业改制过程中，在国有股份公司和国有控股公司的上市和退市、国有股减持过程中以及其他民事活动中，人民法院受理涉及上市公司中的国有股权方面的民事纠纷案件将会大量上升。同时，涉及于上市公司的社会法人股方面的民事纠纷案件也将大幅度上升。股权作为人民法院案件审理的标的物和执行的标的物出现的机率，将空前增大。而目前人民法院在审理和执行与上市公司国有股和社会法人股相关的案件中，对股权的保全和执行方面所能够适用的法律法规规定依然是比较原则性的，并无具体操作规则可循，在实践中暴露出许多问题，因此急需进行规范。《规定》的颁布和实施正是为了解决这些问题。
二、目前在股权保全和执行工作中存在的主要问题
财产冻结、评估和拍卖，属于程序法中规定的问题。现行的《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国拍卖法》、《国务院国有资产评估管理办法》以及最高人民法院《关于适用若干问题的意见》、《关于人民法院执行工作若干问题的规定》等一批法律和司法解释中，对于一般的有形财产的冻结、评估和拍卖等问题，已经作了较为详尽的规定。但由于上市公司的相关股权，是一种不同于一般有形财产的特殊财产，具有较强的特殊性，加之现有法律规范中没有对上市公司相关股权冻结、评估和拍卖的具体规定。依法律中一般原则性规定进行处理，会因不同的人产生不同的理解，使执行结果发生重大差异；也容易使极少数人曲意利用，导致司法不公。
司法实践中，有些司法人员在依照习惯性的司法理念，保护债权人合法权益的同时，往往忽视了平等地保护债务人的合法权益。这种弊端在股权冻结、评估和拍卖各个环节中表现得更为突出。
股权冻结中的问题主要有：第一、采取冻结措施时，只注重将裁定书送达给交易市场等协助执行人，而对当事人的权益较为漠视；第二、在上市公司股东为当事人时，未能严格区分上市公司和股东主体资格。裁定冻结上市公司相关股权后，不将裁定书送达股份持有人或所有权人，而是将裁定书送达给上市公司；第三、对与股权有密切关系的上市公司、国有股份国家管理机构的权益未予充分重视；第四、采取冻结措施是为了使债权人为获取上市公司股权，而不是以实现债权和保障案件顺利执行为目的，根本不考虑股权持有人有否其他财产和偿债能力；第五、冻结股权数量计算随意性大，往往超出股权持有人债务总额，甚至超出许多倍。
评估环节出现的问题主要有：第一、法官根据自己甚至债权人的意志选定评估机构，未能给债务人意思表示的机会；第二、所选评估机构的资质和条件达不到评估股权的要求；第三、股权不同于实物资产，其评估的范围包括固定资产、流动资产、无形资产和其他资产，评估的程序和方法也复杂得多。然而评估机构评估时，未有约束和自认为没有责任，不严格按照资产评估管理办法规定的标准、程序和方法进行，导致评估值与每股实际净值相去甚远；第四、故意串通，人为地将股权价值低估；第五、对如何采用评估结果的问题，各地法院作法不一致。包括当事人对评估结果有异议如何处理，上市公司对评估结果有否异议权，评估机构对评估结果作出说明或者补正后仍有异议怎么办等。
拍卖环节上的问题集中是：第一、拍卖机构的选定也存在与评估机构选定相同的问题；第二、拍卖保留价的确定标准不统一，随意性大；第三、拍卖前信息披露不充分，在广度和时间上披露得不适当，导致竞买人不多，使得拍卖目标难以实现或被歪曲；第四、拍卖中发生应价达不到保留价情况如何处理，各地法院方法也不一致；第五、目前对国有股拍卖的竞买人资格以及竞买人是否持有同一上市公司竞拍标的股权数量未予审查等。
这些问题直接结果就是股权被低价拍卖或处理，国有资产流失和其他债务人的合法权益不能得到保护。因此，很有必要对上市公司相关股权采取财产保全和执行措施，作出特别规定。
三、《规定》主要内容及条文理解
《规定》共有十七条，主要涉及股权冻结期限、有关裁定书的送达范围、评估及拍卖机构的确定、拍卖保留价的确定、拍卖中的调解及拍卖的信息披露等问题。《规定》的条文虽然不多，但在条文背后蕴涵了相应的法学理论和法律规定的依据。
（一）关于上市公司的权利与义务
上市公司的股东，尤其是大股东作为债务人时，其股权被冻结和拍卖，这对于上市公司而言是重大事件。上市公司首先要在证券市场上及时予以信息披露；其次拍卖的结果将直接导致上市公司股东的变更，甚至可能造成上市公司管理层的变动；再就是评估结果在某种
意义上是对上市公司的经营业绩、价值和现状的评介。被执行人的股权拍卖价格对于持有同一上市公司的其他人持有的股权价值将产生重大影响，因而上市公司是人民法院案件审理和执行的特殊案外人，其应当享有对股权被采取司法行为的知情权和异议权。上市公司享有这些权利，使得其可以针对人民法院对其股东的司法措施，采取有利于保护自己合法权益的民事法律行为。故《规定》在第五条规定了人民法院作出冻结、解除冻结或者拍卖股权的裁定后，应当书面通知上市公司。第十一条规定了股权被评估的上市公司对评估报告与债权人、债务人同等享有提出异议的权利。相应在第十条第二款中规定了上市公司作为证人有如实向人民法院委托的评估机构提供评估所需情况和资料的义务。当然同时也规定了接受委托的评估机构对上市公司提供的评估所需情况和资料有保守秘密的义务。
（二）关于评估问题
资产评估的本意是在会计记录不能表示真实情况时，由相应的中介机构作出一个咨询意见或参考价格。首先评估技术制约评估报告无法达到精确的程度，其次客观上不同的评估师、评估机构对同一宗资产作出的评估结果也会不同。因此，为获得更贴近客观实际的评估报告，就必须在评估机构要求和选定、评估方法要求上加以严格规范。《规定》第九、十条规定了评估机构应具有证券从业资格并由债权人和债务人协商选定；协商不成则由人民法院主持抽签决定；评估机构须严格按照国家规定进行评估并对其评估报告依法承担责任等。程序公正是结果公正的前提，这种相对公正的程序所产生的评估报告，应当更接近股权实际价值。如若当事人或者上市公司对这样的评估报告仍有异议，《规定》第十一条则规定了须书面提出，由人民法院交给评估机构。评估机构经审核认为其评估报告是客观真实的，即需作出相应的说明；如认为所提出的异议成立，则应对评估报告进行补正。经过评估机构说明或补正后，当事人或者上市公司还有异议，人民法院经审查认为没有道理的，可不予采纳，而根据评估报告确定拍卖底价继续执行程序。
基于上述评估程序，评估结果应是较为客观真实的。同时考虑拍卖保留价不是成交价，只是给定一个参照，无须过于迎合市场。竞买人如认为物有所值完全可以评估价值、甚至以高于评估价值的价格成交。如竞买人认为物非所值，也可于流拍后折价再拍卖。还考虑到以评估值确定为保留价，是对以国有股为表现形式的国有资产的一种客观保护，不至于在拍卖前即被人为地打折扣而产生国有资产流失的表象。因此，《规定》第十三条第一款规定了股权拍卖保留价按照评估值确定。根据公司法律制度同股同权原理，社会法人股拍卖保留价也按评估值确定。
（三）关于股权质押的处理方式
我国《担保法》第六十六条规定“出质人和质权人在合同中不得约定在债务履行期届满质权人未受清偿时，质物的所有权转移为质权人所有。”该条内容是指，未经过一个法定的清偿程序，质物所有权不得转移给质权人，否则，行为无效。《担保法》第六十三条规定当债务履行期届满后，债务人不履行债务时，质权人有权以动产折价或者以拍卖、变卖该动产的价款优先受偿。该条规定主要是关于动产折价受偿或者拍卖、变卖动产优先受偿的清偿程序。股权质押属于权利质押的一种，《担保法》第四章第二节“权利质押”中虽然没有对质权的实现方式作出明确的规定，但该法第八十一条规定，权利质押除适用本节规定外，适用本章第一节的规定。这就意味着从法律上并不禁止采取折价、变卖方式处理已经质押的股权。但是，考虑到现实生活中，以折价受偿方式处理股权极易发生损害其他债权人利益的情形，故《规定》对人民法院执行股权规定了采用拍卖方式进行为一般性的原则。在第八条第二、三款规定了执行股权必须经过拍卖。即便被质押的股权，人民法院执行时也应通过拍卖方式进行，而不得直接将股权执行给债权人。只有经过拍卖发生最高应价未达到保留价（流拍）情形后，人民法院方可主持调解，以拍卖保留价（底价）将股权抵偿给债权人。《规定》第十三条第二、三款规定，经过三次拍卖仍然流拍，则以第三次拍卖底价将股权抵偿给债权人；也可在每次流拍后，由人民法院主持调解以该次拍卖底价将股权抵偿给债权人。
（四）关于要约收购问题
我国《证券法》第八十一条规定“通过证券交易所的证券交易，投资者持有一个上市公司已发行的股份的百分之三十时，继续进行收购的，应当依法向该上市公司所有股东发出收购要约。但经国务院证券监督管理机构免除发出要约的除外。”要约收购制度和程序在《证券法》中有严格的规定。虽然，通过证券交易所的证券交易持有的股份，必然是流通股而不是非流通股，这种前提下的继续收购情形极为少见。但是，对持有一定比例非流通股，并在证券交易所通过证券交易持有上市公司流通股，会使有关当事人持有同一上市公司的两种股份之和已达百分之三十；或者，投资人已经持有一定数量流通股后，又通过协议或拍卖转让而获得一定比例非流通股，也会使同一当事人持有上市公司的两种股份之和已达百分之三十。这两种情况无论再收购流通股或非流通股，是否构成继续收购问题，《证券法》没有规定，理论界对此意见也不一。考虑到我国证券市场逐步向国际化方向发展，非流通股的流通已上议事日程，以及公司法律制度中同股同权原则等因素，《规定》在十六条对竞买人已经持有和即将持有同一上市公司的股份达到百分之三十的（包括流通股和非流通股），而欲继续竞拍的，规定了按照《证券法》规定的要约收购制度和程序进行。期间，中止拍卖程序。
（五）关于国有股权受让人资格问题
关于国有股权受让人资格，《规定》第十五条作了原则性限定，即“国有股权竞买人应当具备依法受让国有股权的条件。”前述《纲要》阐明了国有企业的改革方向，也即除了有关国民经济命脉和国家安全的重要企业国家必须控股以外，国家对其他企业不必控股，并且还鼓励非国有企业、个人和境外投资者参与国有企业改制。所以，任何资本不久将可以受让相关国有股份。《规定》如再将自然人、境外法人以及境内外资独资法人等明文排斥在国有股份购买之外，势必与我国社会主义市场经济发展方向相悖，也剥夺了这些资本在国有股减持中应享有的权利。但是，目前仅有《纲要》，相关的具体法律法规还没有出台，因此，《规定》对国有股份受让人资格依照现行的法规作了原则规定。
（六）关于国有股权管理问题
财政部门是代表国家对国有股份行使管理权的机构，其任务之一是理清国有股份现状，如何使国有资产保值增值。因此其对国有股权被冻结和拍卖很可能导致股权性质发生变更的结果尤为关注。证券交易市场因股权分类管理同样关注股权性质的变更。《规定》第五条第三款规定了采取冻结和拍卖措施时，人民法院应当告之国有股份持有人向具有行政隶属关系的主管财政部门备案。第十七条规定，拍卖成交后，国有股份过户时除人民法院应当向证券交易市场和证券登记结算公司出具协助执行通知书，还应由买受人持拍卖机构出具的成交证明和财政主管部门对股权性质的界定文件，向证券交易市场和证券登记结算公司办理股权变更登记。股权性质的界定文件，是指国有股权转让行为发生后，由财政主管部门出具的认定转让后的股权性质的
行政文件，是证券交易市场和证券登记结算机构据此重新对股权进行分类管理的依据。该文件由财政主管部门根据人民法院生效法律文书以及拍卖成交证明为买受人签发。《规定》实施后，财政部即下发通知，要求只要买受人提供了人民法院生效法律文书、拍卖机构出具的成交证明，各级财政主管部门即应办理。具体签发界定文件的财政主管部门，按原国有股份持有人隶属于财政部管理的，财政部则为财政主管部门；原国有股份持有人属地方单位的，财政主管部门则为地方主管财政机关。规定国有股权过户提交股权性质的界定文件，有利于代表国家对国有股份管理的财政部门对国有股份现状的管理（国有股份的协议转让是必须报请财政部门批准的）。同时，国有股份过户时提交股权性质的界定文件，也有利于证券交易市场和证券登记结算机构重新对股权进行分类管理。社会法人股拍卖成交后，其过户无须提供股权性质的界定文件。
四、《规定》适用范围和特征
我国证券市场是在由计划经济向市场经济体制转轨的过程中，在政府的推动和培育下产生和发展起来的。转制过程中各种利益矛盾冲突和协调的结果，便形成了我国证券市场目前所特有的一些问题，如上市公司股本构成分为 国有股、法人股和社会公众股三大类。对这三大类股份在流通转让方面也有不同的限制，国有股不得转让、法人股限制转让（该两种股票均不能上市流通）、社会公众股可以自由转让等。这种对同一上市公司不同股本的划分和区别对待，本身就与市场经济体制下公司法律制度中的同股同权、自由转让的原则相矛盾。虽然新兴市场中存在的这些问题，在不远的将来会逐步得到解决，但是《规定》的制定，应当立足于目前证券市场状况。仅针对上市公司非流通的国有股和社会法人股，在被采取冻结、拍卖措施过程中，人民法院司法行为如何进行而予以规范。因此，对于《规定》的适用范围问题，在第二条中首先作了一个定义性的规定，明确规定了什么是国有股及其表现形式和什么是社会法人股。目的是为了使采取保全、执行措施的.法官对标的物性质有更深的了解。不至于发生将上市公司与各类股份持有人（或所有人）混同的常识性错误。第一条规定了本《规定》的适用范围，即人民法院在民事案件审理中采取财产保全以及执行生效法律文书过程中，对上市公司国有股、社会法人股采取冻结、拍卖以及随之产生的评估和过户等司法行为时，适用本规定。
《规定》有下列特征：第一、是我国证券市场发展史上具有阶段性质的产物，它随着国有股的减持任务完成和法人股的全部流通，更随着我国证券市场的国际化到来，将会失去其存在的价值和意义。第二、《规定》是第一个就股权保全和执行作出的特别的司法解释。股权作为一种资产，它不同于其他实物财产，也不完全同于知识产权，其价值是随股份有限公司经营和盈利状况而随时发生变动。如何正确评估并据此确定股权拍卖底价，是《规定》首先要规范的内容。第三、强化人民法院和法官充任裁判员的角色。在评估机构、拍卖机构的选定和拍卖底价的确定中，《规定》给予了高度重视并作了细化规定。这一方面是为了使人民法院尽可能地从参与者身份解脱出来，减少暗箱操作机会；另一方面，也是为了更贴近市场化，即便在强制执行前提下，仍赋予各方当事人平等享有应有的合法权益。这样，人民法院的司法行为超脱且能更好地实现目的。第四、平等保护当事人合法权益。人民法院的冻结、拍卖行为，是为了保障诉讼目的的顺利实现。对此作出具体规定，能更好地使债权人实现债权。在为了债权人实现债权的同时，不至于司法权的被滥用，债务人的合法权益保护，也在本规定中充分得到体现。
五、《规定》确定的特殊制度和原则
《规定》与已有的规定相比，确立和发展了一些特殊的程序制度和原则：
第一、在冻结期限上规定不超过一年，不同于冻结银行存款的半年期限。首先，本院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第109条原则规定“诉讼中的财产保全裁定的效力一般应维持到生效的法律文书执行时止”。民事案件一审普通程序加二审程序，已达九个月，还不包括案件周转时间。其次，股权变现不同于存款，要经过评估、拍卖等。评估和拍卖本身即是复杂的程序，加上公告和异议期限，时间会更长。再就是从两个交易市场协助执行方便、尽量避免重复劳动考虑。故而规定冻结期限为一年。以后每次续冻期限以及逾期不办理续冻手续的，则采取了与存款冻结的相同的规定。
第二、确立了执行程序中选定评估机构和拍卖机构的“抽签制”。抽签，这个简单而原始的公平决定诸个同等条件下选出其一者的法则，广泛运用在各国和地区法律制度中。我国台湾地区的强制执行法中有所规定。我国现行的《商标法实施细则》第十三条规定了抽签制度。该实施细则规定两个或者两个以上的商标申请注册人，就同一种商品（服务）或者类似商品（服务）上以相同或者近似的商标在同一天申请注册的，各申请人又均证明首次使用日期相同或者均未使用的，且各申请人协商不成情况下，由商标局主持抽签决定。所，抽签制度的运用，《规定》不是首创，而是在人民法院执行程序中首次确立。我国《民事诉讼法》和本院《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》有关执行条款，对被执行财产变现虽规定了通过拍卖方式实现，但如何拍卖却没有具体规定。本院《关于人民法院执行工作若干问题的规定》规定了首先通过委托评估机构进行资产评估，而后通过委托拍卖机构对被执行财产进行拍卖，以实现执行的目的。规定内容虽然较以前有很大进步，但是仍没有明确评估机构和拍卖机构的选定，应当体现谁的意志的问题。实践中，往往是由人民法院根据自己的意志确定评估机构和拍卖机构，并委托其对被执行资产评估和拍卖。这种从一开始人民法院即介入较深的实际操作理念和方法，弊端很多。虽然评估和拍卖属于人民法院强制执行手段，但是强制执行并不是要抛弃人民法院裁判者的中间立场，也不是一味强调保护债权人的合法权益而置债务人的合法权益于不顾。在评估机构和拍卖机构选定上，不给债务人意志表示的机会，由人民法院自行决定，客观上使人民法院成了债权人的代言人，容易使人民法院的中立裁判者身份发生偏移，也容易滋生腐败。相反，在评估机构和拍卖机构选定上，给予债务人意志表示的机会，其一，并不会影响人民法院的强制执行的正常进行；其二，有利于在保护债权人合法权益的同时平等保护债务人的合法权益，最终有利于保护债权人的权益顺利实现；其三，使人民法院从焦点中解脱出来，能更加公平地司法；其四，是市场经济条件下，司法行为尽可能摆脱行政行为影响的发展方向。由当事人协商选定评估机构和拍卖机构并不是无原则和任意地进行，必须有所限制。首先，在限定时间内，当事人不能书面达成一致意见的，即应由法官确定日期主持抽签。其次，当事人所选定和提供候选的评估机构和拍卖机构应当具有国家规定的资质。资产评估机构应当具有证券从业资格；拍卖机构应当是依法成立的。至于如何进行抽签，属于法官自由裁量权范畴，法官应当本着公正和效率的原则去行使。方法较多但必须公正，还必须记录在案。
第三、确立了不得已方可处理股权的原则。《规定》第四条规定了“人民法院在审理案件过程中，股权持有人或者所有权人作为债务人，如有偿还能力的，人民法院一般不应对其股权采
取冻结保全措施。人民法院已对股权采取冻结保全措施的，股权持有人、所有权人或者第三人提供了有效担保，人民法院经审查符合法律规定的，可以解除对股权的冻结。”第八条规定了“人民法院采取强制执行措施时，如果国有股、社会法人股的持有人或所有权人在限期内提供了方便执行的其他财产，人民法院应当首先执行其他财产。其他财产不足以清偿债务的，方可对国有股或社会法人股执行。”但是为防止滥用该条规定，该条第二款中又对可供方便执行财产作了限定，即“本规定所称可供方便执行的其他财产，是指存款、现金、成品和半成品、原材料、交通工具等。”在《规定》起草时，另一种意见认为：《规定》过分强调了对股权所有人、持有人的保护。“有否偿还能力”作为审查的标准，不具有客观性，也不好掌握，执行中反而易产生随意性。同时这样规定法理根据不足，实践中易带来不良后果。这种意见也不是没有道理，但是多数意见认为冻结和拍卖股权的目的是为了使债权人的债权得以实现、人民法院案件审理结果得以顺利执行，而非以获取股权为目的。倘若是以获取股权为目的，则人民法院审理和执行案件的方向发生了偏差。同时，上市公司大股东的相对稳定是上市公司经营和发展的前提条件，只有上市公司稳定发展，才是对中小投资人利益的最大保护。实践中，股权被冻结的持有人往往是上市公司的大股东和国有大中型企业或公司，一般情况下具有偿债能力。对于这些企业或公司，诉讼中不宜轻易采取冻结其股权的措施。因此，条文没有规定绝对不能冻结和执行股权，而确立的是不得已方可处理股权的原则。当然，国有股和社会法人股持有人自愿以股权抵债的除外，但自愿抵债也须经过清偿程序。
第四、更加强调平等保护各方当事人的合法权益；强调保护特殊案外人应有权益。除了上述抽签制和不得已方可处理股权的原则的规定外，还对与股权处理结果密切相关的上市公司、具有国有股权管理者身份的财政部门等的权益给予了充分注意。如规定了这些特殊的案外人享有对股权司法行为的知情权或异议权等。对此已在 “《规定》主要内容及条文理解”问题中阐明。
最高人民法院·奚晓明 贾纬
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