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美国电子申报纳税：经验与借鉴
内容提要：电子申报（e，file）是目前国际上正在兴起的纳税申报方式，它是指纳税人在得到税务机关的许可后通过电话语音、电子数据交换和网络传输等形式办理的纳税申报。同传统的纸质申报相比，电子申报具有快速、准确、方便、便宜等特点，再加上电子支付、电子沟通等环节的配合，大大减少了征纳双方的工作量，从根本上降低了征纳成本，提高了双方的工作效率。随着电子信息技术的飞跃发展，电子申报在世界各国受到的重视程度越来越高，并将成为占主导地位的纳税申报方式。本文详细介绍了美国在电子申报纳税方面的进展情况、所遇到的问题及采取的措施，力图对我国加快税务信息化管理提供可资借鉴的经验。
关键词：电子申报 纳税 美国
一、美国在电子申报纳税方面的经验
美国的税收征管从20世纪60年代起大规模使用计算机，进行电子税务管理，经过70年代和80年代的改造升级，特别是从1984年开始耗资210亿美元的税务系统现代化（TSM）工程使大量的人工工作实现了自动化。到了90年代，政府又建立了“联邦税收电子支付系统”（EFTPS）、“税收和工薪简明报告系统”（STAWRS）等工程项目，使税款的申报和支付更加及时便捷。如，STAWRS在由联邦国税局（IRS）和蒙大拿州税务局联合试验成功后，迅速在全国推广，将原先国税局征收的雇佣税和州征收的预提税、保险税等税种合并到一张联邦和州的联合申报表中，大大减轻了雇主的纳税负担。2000年共有35个州及哥伦比亚特区的1200万纳税人在同一次电子传输中同时填报联邦和州的申报表。
根据1998年7月美国国会通过的《国税局重组和改革法案》，美国当年设立了电子税务管理顾问委员会（ETAPC），其任务是为讨论电子税务管理问题提供一个有组织的公众论坛，以支持简便的无纸申报最终成为人们进行纳税申报的方法。电子税务管理顾问委员会由各界代表组成，包括税收代理从业人员、代填申报表人员、电子申报表的转送人员、税收软件开发商、大企业和小企业、雇主和工薪服务提供者、个人纳税人、州政府和金融业成员。建立电子税务管理顾问委员会是为了给国税局的电子税务管理战略的发展和实施提供源源不断的养料。2000年3月，为给电子税务管理政策问题提供一个有效的行政和管理决策论坛，国税局设立了电子税务管理政策委员会（ETAPC），成员包括局长、各业务部门的主管、首席信息官和其他关键的国税局行政人员，以制定政策和为电子税务项目提供战略指导。在技术标准上，电子税务管理系统正在按照安全认证方针进行设计和执行，并使用国家标准技术局（NIST）的安全标准进行工作。
电子税务管理的战略目标是到2007年“使用电子方式与80%的美国纳税人打交道”。在申报方式上，到2007年80%的纳税申报表和信息申报表要通过电子申报（国税局把这个目标解释为：80%的个人所得税申报表、80%的企业申报表和80%的信息申报表，而不是所有合起来的80%），过渡目标是：到2003年所有的用电子方式准备的申报表均通过电子申报。自该法案实施以来，国税局收到的电子申报每年大约增长20%，1998年为2460万，1999年为2930万，到2000年增加到3540万。
尽管采用电子申报方式的美国纳税人越来越多，但同数量庞大的纳税人数量相比，目前电子申报还处于发展初期。在联邦国税局每年收到的大约2.25亿份税收申报表和12亿份信息资料申报表中采用电子方式申报的比例还不太大。以2000年来说，只有四分之一的个人税收申报表是用电子申报； 随同个人应付余额申报表的大约3000万笔汇款中，只有44.7万笔是电子汇款；只有八分之一的雇佣税申报表是电子申报或是通过磁媒介来申报的；只有三分之一的委托申报的申报表是用电子方式申报的。在210万份合伙企业申报表中，只有140份是电子申报的。在560万份公司申报表和290万个公司分支机构申报表中，没有采用电子申报的。
国税局分析了妨碍电子申报迅速扩展的原因。包括：电子申报并不是完全无纸化，纸质签名、其他表格和检查仍是系统的一部分。还有些表格无法用电子申报。此外，纳税人担心如果进行电子申报，他们被国税局注意和审计的机会将大大增加，甚至还担心与国税局的电子往来将给自身的安全和保密造成不利影响。
基于这些原因，国税局从2001年起大力改进技术设施，利用市场竞争力量，让一批一流的技术和咨询公司参与国税局核心业务和技术系统现代化，采取了一系列行动来消除上
述障碍，使税收代理从业者和纳税人运用电子申报系统更加方便和便宜。这些行动包括：
1.扩大电子签名的使用。2001年国税局引入新的自主选择个人识别码（PIN）的电子申报程序。这个程序允许大多数纳税人使用申报软件，在线或者通过专业人员进行彻底无纸的申报。纳税人使用自主选择的五位数的个人识别码和两段上年申报表中只有纳税人和国税局知道的信息进行电子签名。而从长远看对纳税人最为安全和方便的数字签名正在考虑中。通过这些办法废除纸质签名，使电子申报真正无纸化。
2.接受更多的表格。2001年在电子申报系统中新增加23种表格，2002年再加入40种。这样99%以上的申报者都能够使用国税局的电子申报。
3.增加电子支付方式的选择。2001年起有更多的电子支付方式可供选择。纳税人希望延期申报的支付或者按季估计税收也能够通过直接借记来支付。延期申报的直接借记支付可以通过在线软件来实现。电子申报1040税收申报表的纳税人，不论是否有应付余额，可以同时被授权直接借记估计支付。此外，使用信用卡的纳税人将有两个电话支付服务提供商可供选择。这些公司还可以通过互联网接受信用卡支付。纳税人还可以利用这些服务进行应付余额申报表、估计税收、延期申报的支付。
4.消除纳税人的疑虑。国税局通过与广告代理商Emmerling Post合作，在广播电视、报刊、因特网等媒体上宣传和告之电子申报的好处，克服纳税人的担心，树立其对电子申报的信心。电子申报表已经被证明比纸质申报表更精确，它将减少国税局为解决差错而与纳税人的接触。电子申报者比纸质申报者会遇到更少的争议、更少的与国税局的接触和更快速安全的退税。并强调指出，国税局的审计选择标准不考虑申报表是电子的还是纸质的。在安全和保密问题上，国税局通过言行表明，保证电子系统的安全完整和对纳税人信息的保密是其对美国人民的最重要责任之一。当国税局扩大对电子税务信息的接收能力时，它必须同时提高对纳税人信息的保护能力，并把防止某些人不适当进入系统的机制落实到位。
目前，美国国税局的电子申报（以个人所得税为例）主要采取以下三种形式：
一是通过国税局授权的电子申报供应商（Authorized IRS e，file Provider）进行电子申报。这些供应商是被允许进入电子申报程序的税务专业人士，是负责把纳税申报表信息传送给国税局的电子申报表创制者（ERO）。纳税人可使用自主选择的个人识别码在电子申报表上“签名”以进行完全无纸化申报，也可以通过在纸质的“表8453”（即“对美国个人所得税电子申报表的声明”）上手写签名来进行电子申报。纳税人使用自主选择的个人识别码或使用“表8453”在申报表上签名后，ERO便把申报表传送给国税局，或传送给第三传送方再由其进一步把全部电子记录传给国税局进行处理。申报表一旦到达国税局便由计算机自动检查失误信息。如果申报表无法由计算机处理，便被传回去给创制申报表的传送人（通常是ERO）以弄清原因（错误信息）。在失误得到纠正后，传送人把申报表再传给国税局。在用电子方式把申报表传送给国税局的48小时内，国税局会发送一个回执给传送人，声明申报表已被接受正在处理中。这就是你已进行了申报的证据，你可以确信国税局已有你的电子申报表信息。接下来国税局授权的电子申报供应商便把“表8453”寄给国税局。如果多缴了税款，即可以从回执日起约三周内收到退税；如果少缴税款欠了税，则可以用支票、通过开户银行直接借记（自动代缴）或者用信用卡将应付余额在4月15日前付给国税局。
二是使用电脑进行电子申报。纳税人可以购买市场上已有的软件、从互联网站下载软件并离线准备申报表，或者在线准备并填报申报表，并可通过使用自行选择的个人识别码进行完全无纸化申报。为了不与私营企业竞争，国税局不提供免费的电子申报软件或直接申报。许多公司经过国税局审批后允许纳税人免费使用它们的软件，免费申报，但也有些公司要收取一定名义费用。2002年10月30日，国税局和财政部宣布了一项公私合作协议，允许税收软件公司向至少60%的纳税人提供免费的在线纳税准备和电子申报服务。符合条件的纳税人从2003年1月16日起可以得到这些免费服务。纳税人选择哪些公司的软件由其自行决定。纳税人运用这种方式的操作过程如下：首先在个人电脑上将纳税申报表填好，通过调制解调器把申报表上的信息传送给上述的电子申报表传送人。接下来，电子申报表传送人把你送来的文件转换成符合国税局要求的格式，再传送给国税局。国税局审核后，通知传送人（传送人再通知你）申报表是否已被接受还是被拒绝。如果纳税人不使用自行选择的个人识别码作为签名，或者有某些纸质资料要递交
，则需要邮寄纸质的签名材料。当申报表被接受后，还要把前述的“表8453”寄到相应的国税局服务中心。如果你的申报表未被接受，电子申报表传送人将帮助你纠正申报表，然后再次提交给国税局。
在上述两种方式中，为纳税人提供申报表信息传输服务的电子申报表传送人往往要向纳税人收取一定的传送费用。国税局在其数字日报上公布那些从事电子申报业务的公司（合作伙伴）的网址、业务特点、收费标准等详细情况，供纳税人自主选择。
三是使用电话进行电子申报，即所谓的电话申报（Telefile）。电话申报实际上是一种交互式计算机程序，该程序允许那些符合条件的并已收到国税局寄来的电话申报小册子的纳税人使用电话申报免费号码向国税局填报一种简单的联邦税收申报表（即“表1040EZ”，也就是“无抚养人的单身申报者和夫妻联合申报者的所得税申报表”）。总的应税所得额在50000美元以上的纳税人不能使用电话申报。同使用电脑申报相比，电话申报所需的条件很简单：一部按键式电话、纳税信息以及大约10分钟时间。目前居住在乔治亚、印第安那、肯塔基、马里兰、俄克拉荷马和西弗吉尼亚这6个州的纳税人可以同时进行联邦与州的电话申报。电话申报的运作过程如下：首先，国税局向符合电话申报资格的纳税人邮寄一种电话申报纳税专用包（TEL，1）。纳税人收到该包后，先填写电话申报纳税记录表的A，H行和勤劳所得抵免清单，然后拨打纳税专用包中所给的免费电话申报号码，按照语音提示输入电话申报纳税记录表上的信息及其他相关信息。每次输入一条信息后，电话语音会重复一遍，以便纳税人能马上纠正错误。最后，纳税人必须等待计算机给出一个十位数的确认号码，并且把该号码写到电话申报纳税记录表上的空白处并将记录保存起来，作为申报已被国税局接受的证据。
二、美国经验对我国开展电子申报纳税的借鉴意义
我国的新《税收征管法》第二十六条及其实施细则第三十条规定，纳税人、扣缴义务人除了直接申报（上门申报）外，也可以采取邮寄、数据电文或其他方式申报。其中，数据电文申报就是我们通常所说的电子申报。近些年来，我国信息基础设施建设发展很快，国家相继完成了多项大型的全国骨干网工程，为电子纳税申报的开展提供了必要的基础。同时，计算机设备、通讯设备的普及以及通信费用的下调，也为我国开展电子纳税申报创造了极为有利的条件。金税三期工程中包括了很多推动申报方式电子化的内容，相信随着金税三期工程的全面展开，我国电子申报纳税的比重还会迅速上升。目前，我国一些地方的税务机关在深化征管改革的过程中，对电子申报方式已开始了探索和尝试。 但和美国等发达国家相比，我国电子申报方式还处于刚刚起步阶段。
尽管中美两国的税制结构存在根本差别，美国的电子申报所针对的重点税种（主要是所得税）与我国的电子申报应针对的重点税种（特别是增值税）不同，但还是有许多方面值得我们借鉴。笔者认为，我国至少可以在以下两方面借鉴美国的经验：
首先，在规划上，国家应当尽早制定电子税务管理（包括申报、缴款、沟通等）的总体规划方案。目前我国对于电子申报方式的推广还没有明确详细的总体规划方案（包括目标、步骤、组织领导等），各地还处于自行摸索、自行尝试中。多年来我国税务系统信息化建设中存在的分散设计、分散投资、重复建设、浪费严重、信息难以共享等弊病虽然已得到了根本的遏制，但在这一领域又显现出来。因此，必须制定比较明确的目标、步骤，争取在5～10年内使我国的重点税种（如增值税、所得税等）的纳税申报采用电子方式。当前的一个重点是应在“金税工程”三期中落实增值税一般纳税人的电子申报。在组织领导上，建议国家税务总局成立“电子税务管理指导委员会”，由税务部门、企业界、税务代理界及其他有关部门的代表组成，以集思广益，迅速及时地解决申报、支付等税务管理中出现的问题。比如，目前一些地方尽管解决了数码认证等难题，但各地的识别码并不统一，同一家纳税人在不同地区从事生产经营向各地进行电子申报可能被赋予不同识别码，这样不仅给纳税人增加负担，也使税务机关很难全面地监控税源。
其次，在技术上，应当引进市场竞争力量，从根本上解决技术难题，为电子申报提供强大、安全的技术基础。通过招投标聚集国内外一流的开发商共同开发申报系统，避免将业务只给予少数IT企业，致使技术难题无法迅速得到突破。电子申报是个很复杂的系统工程，单靠一两家开发商很难开发出全面而科学的软件。实际上，在我国税务系统的信息化建设（如CTAIS）中， 只指定少数IT企业开发和实施所造成的消极后果已很明显。必须通过市场力量，既要开发出可供纳税人自行进行电子申报的软件，更要开发出大量的可供税
务代理人使用的软件。从美国的经验看，要解决电子申报中的繁杂事项，不仅纳税人越来越依赖于税务代理人，而且税务机关也必须紧紧依靠代理人。
参考文献
（1）IRS，Filing Your Personal and Business Taxes Was Never Easier，
（2）IRS，Modernizing America‘s tax Agency，pdf/p3349.pdf.
（3）IRS，Electronic Tax Administration，A strategy for Growth，pdf/p3187.pdf.
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