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论税收之债的移转

时间:2007-3-23栏目:税务论文

在单一制税收体制下所形成的税收法律关系中,国家是最终的唯一的主体,但具体征纳关系中,还是由各个征税机关来分别代表国家行使税收债权的,同类但不同级别的征税机关之间以及同级征税机关之间税收管辖权不同,尽管都是代表国家行使税收债权,但它们各自也有着不同的利益。此外,我国实行的是分税制,在税收上还存在中央税、地方税以及中央与地方共享税之分,不同类别的税种由国税机关和地税机关分别征收,它们均代表着不同主体的利益。这些差异,使得税收债权的主体在事实上并不是单唯一的。可见,税收债权存在可移转的基础。各国税法特别是实行分税制财政的国家的税法中,关于税收债权移转的情况确实是存在的。比如日本国实行的国家让与税,我国财政转移支付中的税收返还,以及特别情况下其他特别机关的代征行为都反映了税收债权可移转的情况。

  2、税收债务可移转之实践论基础

  纳税义务以税负能力为标准而设定,在这个意义上又强调了纳税义务的个别性,所以原则上不应随意承认纳税义务的继承。但另一方面,纳税义务是金钱债务,在性质上属可代替债务,所以应具有可继承性。对于这一点,我国学者已经表示认可,并把这种继承分为两种情况,即在纳税人合并、分立以及财产继承或赠予关系领域发生。但是,对继承的方式的研究目前仅限于国内税法的现有规定方面,且对于税收债务能否移转至纳税人以外的第三人也很少涉及。所以,对税收之债的移转目前还缺乏从更广阔的视野所进行的研究成果。

  事实上,仅从法的实践论角度讲,即撇开税收之债的公力性,对税收债权人而言,究竟由原税收债务人进行清偿,或由第三人代为清偿,其实并无差异。且如果有第三人介入清偿,显然扩张了税收债务关系之“人的范围”,税收债权的获偿更有保障,因而法律上没必要对第三人代偿予以禁止。

  三、税收之债移转之表现

  那么,税收之债的移转都有哪些表现形式呢?民法债法学上将通过合同而转让债权的,称为债权让与;而把通过合同而移转债务的,称为债务承担。此外,如果债权人同时承受债权债务,而债务人也同时承受债务债权,那么不论是债权人的变更或债务人的变更,都是债的概括承受。在税收债权、债务关系中,由于税收的无偿性,使得债权、债务表现为单务性,也就是说,国家(征税机关为其代表)只享有债权,而不承担债务,而纳税人则只承担债务,而不享有债权。[11]因此,无论是税收债权的移转还是税收债务的移转均不存在所谓概括承受的情况。研究税收之债的移转,我们只需考察税收债权让与和税收债务承担两种情况即可。

  (一)税收债权之让与

  如前所述,在单一制税收体制下,从根本上讲税收债权主体只能是国家。与私法上债权的让与不同,税收之债属于公法之债,从根本上讲,除国家以外,任何组织和个人都不可能成为真正意义上的税收债权的受让人。因此,在研究税收之债移转时,从认识论角度研究“税收债权”意义并不大,从实践论角度研究“税收债权”则具有很大的实践价值。税收过程是一个公民个人财产向国家转移的过程。除非我们不承认公民对个人财产享有充分而完整的所有权,否则,国家要求人民向自己转移财产,只能是向人民提出这样的请求,而不是只予以通知,便将财产权利据为己有。国家既然对纳税人不享有支配权,而又要求税金这一货币财产的移转,因此,国家对纳税人只能是行使请求权。即在满足法律规定的情形下,国家可以向纳税人提出支付税款的请求。[12]笔者认为,税收债权的让与从实质意义上讲就是税收债权的“请求权”在中央与地方之间以及在不同国家机关的移转。实践中税收债权的让与主要在以下几种情况下发生:

  1、税收债权在中央政府与地方政府之间的让与

  从理论上讲,中央与地方之间税收债权的让与不仅应当包括中央向地方的让与,还应当包括地方向中央的让与。分税制的原则和基础是财权与事权相结合,但多数国家为了强化中央财政,在实行分税制方面,事实上并没有完全严格按照上述原则划分税种和税收收入,存在着地方事权与财权不相当的情况。一方面地方承担着大量的公共事务,另一方面在税收分配上享有的权力却明显处于劣势。在这样的情况下,地方向中央的税收债权让的情况很少会发生。中央税与地方税之间的让与主要的就是中央对地方的让与。

  从各国税收立法实践来看,中央向地方的税收让与主要有两种情况:一是一些国家规定了国家让与税。在实行分税制的国家,中央政府将本属于国税的部分税或税种在特定时期或情况下直接让与地方政府,以弥补地方政府财政的特别支出。如日本税法就有国家让与税的规定,即中央将国税中的地方道路税的全部、石油煤气税的二分之一、汽车重量税的四分之一、特别吨位税的全部,按照一定的标准,无条件让与地方用于公路和航空。二是财政转移支付中的税收返还。1994年我国实行分税制改革,在重新划分中央财政与地方财政收入的基础上,相应调整了政府间财政转移支付数量和形式,除保留了原体制中央财政对地方的定额补助、专项补助和地方上解外,根据中央财政固定收入范围扩大、数量增加的新情况,着重建立了中央对地方的税收返还制度,其目的是为了保证地方既得利益,实现新体制的平稳过渡。另一方面,这种形式通过“存量不动,增量调节”的办法,提高中央财政在增值税与消费税增量上的比重。[13]无论是国家让与税还是中央对地方政府的税收返还,其实质都是中央与地方之间税收债权的让与。

  2、税收债权在税务机关之间的让与

  税收债权的让与可以在税务机关之间发生。例如我国《增值税暂行条例》第二十二条第(二)项规定“……未持有其机构所在地主管税务机关核发的外出经营活动税收管理证明,到外县(市)销售货物或者应税劳务的,应当向销售地主管税务机关申报纳税;未向销售地主管税务机关申报纳税的,由其机构所在地主管税务机关补征税款。”在这项规定中,在纳税人未持有其机构所在地主管税务机关核发的外出经营活动税收管理证明而到外县(市)销售货物或者应税劳务时,税收债权的主体本应当是销售地主管税务机关,但如果纳税人未向销售地主管税务机关申报纳税,依据税法规定,此时税收债权移转至纳税人机构所在地主管税务机关,因而纳税人机构所在地主管税务机关成为新的税收债权人,有权行使对纳税人的税收债权请求权。

  3、税收债权在税务机关与其他特定机关之间的让与

  此外,税收债权的让与还可以在税务机关之间和其他特定机关之间发生。例如我国现行《税收征收管理法》第五条规定“国务院税务主管部门主管全国税收征收管理工作。各地国家税务局和地方税务局应当按照国务院规定的税收征收管理范围分别进行征收管理。”也就是说,从税收债权的行使角度来看,在我国

代表国家行使税收债权(确切地讲,应当是税收债权的请求权)的法定机关是各级税务机关,而不是其他任何别的机关。但我国税法又规定了特定机关代征税款的情况。如《增值税暂行条例》第二十条规定,增值税由税务机关征收,进口货物的增值税由海关代征。这里法律明确规定由其他机关代征,相应机关取得了对纳税人税收债权的请求权,可以以自己的名义行使权利,其实质就是税收债权在征税机关与其他特定机关之间的一种让与。

  需要指出的是,上述让与须有法律的明确规定,否则任何机关不得向纳税人行使税收债权的请求权。

  4、代收(扣)代缴与委托征税行为不属于税收债权的让与

  值得注意的是,我国税法规定了扣缴义务人制度和委托征税制。那么,征税机关与扣缴义务人或接受委托的征税人之间的关系是否属于税收债权让与的关系呢?所谓扣缴义务人是指法律、行政法规规定负有代扣代缴、代收代缴税款义务的单位和个人。按照《税收征管法》的规定,税务机关要按照规定付给扣缴义务人代扣、代收手续费。税法设定扣缴义务人的目的是为了加强税收的源泉控制,防止税款流失,简化征纳手

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