加入WTO对地方财政的影响及对策

加入WTO对地方财政的影响及对策

中国即将加入世界贸易组织，这一方面将对吉林省现有的经济规模及格局带来巨大的冲击与挑战，另一方面，也为吉林省的区域经济融入全球经济，促进经济总量扩大和结构优化，促进市场经济的全面发展提供了前所未有的机遇。财政作为经济的综合反映，这种机遇与挑战并存、冲击和发展同在的影响，会直接或间接地反映到财政活动的过程与结果上来。应对“入世”的挑战，探讨相应的财政对策是需要研究的重大课题。本文试对加入世界贸易组织后，地方财政运行的基本走向及可能出现的局面，作初步预测和逻辑判断，并就应对策略作初步的探讨。

一、加入世贸组织对地方财政的影响

加入世贸组织，将全面降低关税税率，拆除国内市场与国际市场的各种关税和非关税壁垒，我国的产品、服务和资本可以自由地进入国际市场，相应地我们也要开放自己的市场，允许外国的产品、服务和资本进入，使我国经济全面参与国际经济的大循环。这意味着我国由东部沿海开放向内地梯度推进的发展战略，转入跨越式全面推进的发展阶段，通过开放带动全局突破。在加入世贸组织之前，我国经济是改革推着开放走，改革决定发展，而加入世贸组织之后将呈现开放拉着改革走，开放推动发展的态势。因此，加入世贸组织是新一轮改革与发展的杠杆和推进器。由于我国这种经济发展动力的改变，伴随着加入世贸组织全面介入国际经济事务和国际产业分工，在空间上很难区分沿海与内地的差别，这就为吉林省这个市场经济欠发达省份，提供了难得的产业升级、财源优化、体制转轨、实现经济增长从量的扩张向质的提高转变的新契机。

由于我国改革开放的阶段性、层次性和不平衡性，加入世贸组织对不同地区、不同行业会带来极不相同的影响。对于吉林省来说，由于是国家的老工业基地和商品粮基地，国有经济比重大，计划经济影响深，市场发育缓慢，经济发展滞后于东部发达地区。多年来，虽然为国家建设作出了巨大的贡献，还为国家承担了相当大的改革成本，但历史欠账较多，产业结构和产品结构老化，不适应市场需要，经济效益低下，财政困难，改革和发展步履艰难。加入世贸组织，作为吉林省支柱财源的汽车和化工以及基础财源的农业，由于关税和非关税壁垒逐步下调，市场开放，财政补贴逐渐削减而失去保护，将不可避免地受到严重冲击，在一定的税制下，这种冲击要给地方财政收支带来影响，同时，由于入世带来的外资涌入，也会提升和优化吉林省的产业结构，形成新的经济生长点和财政收益点，呈现经济主体多元化、财源结构多样化的变化。这些直接或间接的影响与变化，都会随着世贸组织保护过渡期的逐渐解除，而充分显现在地方财政收入结构和财政支出规模的变化上。

1．提升经济增长速度，带来财政收入的增长。据有关资料测算，从1998—2010年间，我国年均GDP增长率，将比不入世条件下提高1％。目前，我国经济占全球经济的份额为3％，5年后将达4．5％，如果加入世贸组织，这一比重将增加到6％。另据国务院发展研究中心课题组发布的报告：中国到2005年完成各项加入世界贸易组织的承诺，GDP和社会福利收入将分别提高1955亿元人民币和1595亿元人民币(1995年价格)，占当年GDP的1．5％和1．2％。尽管吉林省经济增长的质量和效益不高，制约着财政收入的质量和规模，近些年来，财政收入增长一直低于全国平均水平，1999年吉林省财政收入(可比)增长8．2％，比全国财政收入增长15．2％低7个百分点，但入世后，随着经济速度以及经济质量的提升，也会较大幅度拉动财政收入增长。

2．外资企业的涌入带来财政收入的增加。按照世贸组织的有关规则，要给予其成员国投资者以国民待遇，这样对外商投资的一些地域和产业上的限制将要被取消，现行的外商投资的一些超国民待遇也会被取消，全国各地对引进外资的政策将趋于一致，这就必然促进经济资源在更大范围内流动。发达国家在发展信息服务产业和高科技产业的同时，加快传统产业向投资环境好的发展中国家转移，东部沿海地区一些劳动密集型的产业也由于受到高地价、高工资、高成本等诸多因素的影响，迫切需要向内地转移，吉林省自然资源和劳动力资源都十分丰富，又是老工业基地，劳动力素质较好，具有较强比较优势，入世后外商投资企业会有较大幅度的增加，外商投资企业所得税的增长，将成为地方财政收入新的增长点。

3．个人所得税收入将会有较大幅度的增长。入世后，由于我们的做法更符合国际惯例，在吸引一些劳动密集型外商投资企业发展的同时，资本密集型和技术密集型的高科技产业以及金融、保险、零售、电信等服务部门的外资企业也将介入吉林省市场。随着对外开放力度的加大，吉林省整体经济财源结构会不断得到优化和提升。根据广州、上海市的经验，外商投资企业的大规模增加，会使当地的工资水平有较大幅度的提高，因而个人所得税也相应成为地方财政收入的重要来源，占整个财政收入的比重将日益提高。

4．出口的增长将带动财政收入的增长。由于吉林省出口产品中传统工业品和农产品占有相当大的比重，而加入世贸组织首先受到冲击的就是这些传统产业的产品，这就需要我们不断拓展市场空间来扩大销售。随着入世后发达国家跨国公司的管理理念和营销技术等先进的管理方式、方法示范效应的发挥，以及外商投资对吉林省企业的直接收购与兼并，会优化吉林省产业和产品结构，提高出口产品的质量和竞争力。特别是加入世贸组织对吉林省企业带来的巨大压力，将会转化为发挥老工业基地技术、人才以及各方面优势与潜力的强大动力，加快经济结构、产业结构、产品结构的调整与发展步伐，全面提高吉林省产品的质量和档次，不断增强其国际竞争力。随着更多的产品进入国际市场，吉林省的外贸规模会不断扩大，财政收入中来自出口产品的收入也会有较大幅度的增长。

5．农业税收将会有所下降。吉林省是农业大省，但由于土地经营规模小、劳动生产力较低，粮食生产成本较高，且品种单一，粮食产量一直靠政府的粮食保护价和国家收购以及出口财政补贴来支撑。特别是粮食中的主要品种玉米已失去竞争优势，价格比国际市场价格要高出20％—30％，因此，入世后吉林省玉米将受到国外产品的强烈冲击，国外市场和国内市场都将趋于萎缩。相应地，以玉米为主要农产品课税对象的农业税收，可能会发生较大滑坡。特别是对一些以农业税收入为主要来源的农业县，乡镇统筹资金和其他非税收入也主要依靠大宗农产品销售，入世对农业的冲击，有可能使有些县乡出现收不抵支的状况，影响基层政权建设和社会稳定。

6．传统产业中倒闭、破产企业的增加将减少企业税收。由于吉林省是老工业基地，大量在计划经济时期建立起来的国有企业，虽然经过多年的改革，但是仍未从根本上摆脱困境，历史包袱沉重，设备更新缓慢，债务过重，企业办社会难以卸载，退休人员比重大，下岗职工多，传统产业和产品结构不适应市场需要，生产能力闲置，经济效益低下等，这些在计划经济体制下积累起来的问题，在市场经济的转轨中凸显出来。加入世贸组织，吉林省企业要与发达国家的跨国公司竞争，不仅历史问题难以解决，而且相当多的国有企业作为市场主体问题也仍悬而未决。在与技术、资金、人才和管理方面都具有相对竞争优势的跨国公司展开实战的过程中，吉林省企业会经受前所未有的锻炼，进而成长为能够与国外跨国公司真正抗衡的市场主体，但也有相当多

的传统产业中的企业难以生存，将会倒闭和破产。另外，对知识产权保护力度的强化，也会使一些长期侵权、缺乏创新能力、缺乏品牌、依靠仿制生存的企业，经受不住公平竞争的冲击而难以为继。各级地方财政也会相应减少来自这些企业的收入。

7．各项财政补贴支出会进一步减少。按照世贸组织的运行规则，国有企业将逐步失去长期享有财政补贴的政策性优惠待遇，中美两国就中国加入世贸组织进行谈判的焦点问题之一，就是要求中国5年内取消国有企业补贴。按照社会主义市场经济公共财政的理论与框架，财政也应从一般性竞争领域中退出来，减少甚至取消国有企业的财政补贴，这将相应减少财政补贴支出，再加上粮食等农副产品方面补贴的逐步削减，财政补贴支出压力将大为减轻。

8．政府采购的规模和范围将逐步扩大。公开开放的政府采购是世界贸易组织四个多边协定之一，美国、欧盟及其他世贸组织成员国都要求中国加入这一协定。加入世贸组织后，我国就必须遵守公开开放的政府采购这一国际贸易的基本原则。在吉林省，政府采购尚处于探索和起步阶段，1999年，吉林省除了省级只有12个市县实行了政府采购制度，吉林省采购金额2．2亿元，采购范围包括十几大类的几十种商品，积累了初步经验。目前政府采购保护和采购地产品的基本原则，将在加入世贸组织后受到挑战，国内市场不可能被长期分割，政府采购将面向国内外两个市场，规模和范围也将进一步扩大，是未来几年加强财政支出管理的重要环节。

9．公共产品和服务的支出将会有所增加。加入世贸组织后，跨国公司对我国市场的进入主要是凭借其技术研究与开发、管理组织和销售网络来取得市场竞争优势，更希望在税收、市场准入和政策透明度等方面获得国民待遇。对跨国公司而言，区域性、暂时性的优惠政策容易造成一种不平等的市场环境，并不利于其全球的长期战略性投资，也不符合世贸组织公平的贸易原则。因此，改善投资的软硬环境将成为各级政府吸引外资的主要措施。各级地方财政用于基础设施、公共事业建设以及治安、环保、社会保障等提供公共产品和服务方面的支出会有较大幅度的增加，这也是财政转变职能，配置社会资源的重要内容。

二、加入世贸组织的财政对策选择

1．构建公共财政框架，创建市场经济发展良好的外部环境。构建公共财政新框架，实现财政职能的转换，满足通过市场机制满足不了或满足不好的社会公共需要，是市场经济下财政的基本职级。目前，财政职能转换还不到位，财政仍然是“越位”与“缺位”并存，包揽了许多应由企业或个人负担的事项，特别是向一般竞争性生产建设领域延伸过多，同时，一些应由政府承担的社会公共需要的事项，又由于财力紧张而无法保障。按照“公共财政”导向和“有所为。有所不为”的原则，财政要逐步从一般竞争性生产建设性领域退出来，全力搞好公共产品和服务的提供，搞好基础设施、公共工程建设，保证社会治安、环境保护、社会保障、科技教育等维护政权运转和社会公益事业的支出，不断改善吸引投资、发展经济的软硬环境。同时，要加强法制建设，规范财政管理，依法理财。还要充分发挥财政稳定经济、调节分配、维护公平竞争等宏观调控职能作用，创造市场经济发展的良好外部环境。

2．财政支持经济发展的方式、方法要改革和创新。财政职能转换要有一个过程，要与市场发育水平相适应，与各阶段、各地区改革战略要求相配合，具有阶段性和层次性特点。由于吉林省市场经济发展缓慢，财政不可能一下子完全从竞争性领域退出来，但财政资金的投放方式、支持经济发展的方法也要有所创新。在安排预算内基本建设资金和挖潜改造资金时，要集中财力办大事，重点支持高科技含量、高附加值，对加快吉林省产业结构调整和升级带动作用强的骨干项目。同时，要更多地运用政策扶持、财政贴息、垫息、通过担保公司等符合市场规律的经济杠杆形式，引导信贷资金、社会资金及其他资金流向符合产业政策和技术政策要求予以倾斜的建设项目中，发挥财政资金的导向作用和乘数效应，做到“四两拨千斤”。

3．加快费改税改革，规范分配秩序。目前，地方政府收支格局是一种“弱干强枝”的格局，即“税少”“费多”。收费过多、过乱、过散，严重扭曲了社会分配秩序，企业负担重问题、农民利益问题、粮食巨额亏损问题，无不与费多、费滥有关。过乱、过滥的收费破坏了政府规范的收支体系，造成政府财权的过度分散，这不仅容易造成地区间企业负担的不平衡，而且也违背世贸组织公平、透明的原则。因此，要对各种收费进行清理、规范，循序渐进地进行改革。把具有税收“三性”特点的收费还其税收的本来面目，用课税来代替收费，把不规范的收费坚决取缔，对继续留存下来的收费也应从立项到征收严格把关，费款全部纳入财政预算内统一管理，为国内外企业公平竞争创造规范的分配秩序和良好的经济秩序。

4．支持和促进国有企业改革，使其尽快成为市场主体。加入世贸组织后，在吉林省市场上，国外商品和服务有力竞争的背后，是发达国家跨国公司与吉林省企业的直接较量。问题是吉林省国有企业作为市场主体这个首要的、也是核心的问题，至今尚未根本解决，国有企业市场主体地位在理论上、改革上和实践中脱节。因此，加入世贸组织的过渡期，就是进入了国有企业改革攻坚战的倒计时阶段。由此而言，衡量国有企业改革是否成功的标准，只能以企业是否真正成为市场主体为依据，而不能仅以企业扭亏为盈的数量作标志。片面追求企业盈利面的扩大，会导致各级政府部门制造“假盈利”，而不把功夫下在建立现代企业制度上，企业把竞争力建立在享有优惠政策的基础上，而不是建立在提高产品的科技含量和管理水平上。这种本末倒置的现象，持续的时间越长，在进入世贸组织以后，可能遭受到的损失就越大。因此，面向市场，加快国有企业改革，建立现代企业制度是当务之急。财政要积极支持国有企业进行战略性调整和改革，缩短国有企业战线，加快国有资产重组步伐，加大企业兼并破产和增资减债、债转股、剥离企业办社会负担以及股份制改造的力度，能够上市的企业要尽快上市，有条件的企业可以到海外上市。在国有企业的调整和改革中，要尽可能地实现投资主体多元化，竞争性行业的企业要逐步改制为多元股东持股的有限责任公司或股份有限公司，促使企业彻底转换经营机制，尽快成为市场主体。

5．要大力支持和促进民营经济的发展。改革开放以来，吉林省的民营经济有了较大发展，但其规模和效益状况横向比较还是相对滞后，对财政的贡献率也不高。面对入世的挑战，我们更需要花大力气，支持和促进民营经济的发展，迅速培养出一大批竞争力强的新型民营企业。在国有经济收缩战线、调整结构和布局中，民营经济具有很大的发展空间和潜力。关键是要为民营经济提供良好的成长环境，包括政策法制环境、市场开拓、中介服务体系、专业化协作环境等。特别是将来对境外企业开放的市场待遇，应当首先让国内企业特别是民营企业得以享受，这实际上是先期提高了国内企业的竞争力。当前要在融资、建立和完善风险投资机制、实现公开竞标的政府采购制度等方面，加大对民营经济、股份合作制经济等非公有制经济的支持力度，并在信息服务、贷款担保、人员培训等方面，提供更为优惠的政策条件，鼓励其迅速发展。

6．加快老工业基地和传统产业的改造步伐，提升和优化财源结构。实施分税制以来，吉林省的财源

结构已经进行了不同程度的调整和优化，培植了电子、医药、食品等新型产业和产品。但是作为老工业基地和国家商品粮基地，改造和调整老化的传统财源结构的任务还十分艰巨。要在国家宏观产业发展战略的指导下，新建一批高新技术企业，并用高新技术对传统产业进行改造，对该淘汰的企业要下决心淘汰。对新开发的资源型工业企业，在开发之日就应对其资源确定价格，有偿使用，在资源开采成本中设立补偿基金科目，为以后枯竭停产、遣散职工提供补偿。在对传统产业的调整和改造中，吉林省要积极参与西部大开发，用吉林省老工业基地的基础，作为西部大开发的一个支撑点，并在参与西部开发中得到提升和发展。还要用高新技术改造吉林省的传统农业，提高农产品的科技含量，发展效益农业。利用好吉林省得天独厚的自然资源和环境资源，创出农业的绿色名牌产品和“新、优、特”农产品，增强国际市场的竞争力。财政在对农业的支持中，要充分利用世贸组织的“绿箱”措施范围，调整财政支农的政策重点，增加市场信息网络和营销组织建设的投入，加大农业和农村基础设施建设、农业生态环境建设、农业科研及科技推广支出的力度，完善农业社会化服务体系，建立农民转业补助、农产品市场风险补助以及困难农民生产补助制度等。

7．健全与完善社会保障制度。在向市场经济的转轨中，健全与完善的社会保障制度是实现建立现代企业制度目标的重要配套措施之一，是为吉林省国有企业转换经营机制和参与市场竞争创造的基本条件。加入世贸组织对吉林省传统产业的冲击会造成大批的职工下岗，同时入世也给吉林省带来大量新的就业机会，问题是下岗职工并不能够全部适应入世所提供的新的就业岗位，因此，现行的社会保障制度以及地方社会保障支出还需要不断地进行改革与完善。按照公共财政支出的基本框架，一是要拓宽筹资渠道，开征社会保障税；二是要将企业与单位社会保障支出统一管理，纳入财政预算；三是要健全法规制度，规范地方社会保障支出管理；四是要调动各方面的积极性，建立多层次社会保障体系。加入世贸组织，外资企业也要参加社会保障制度，享受国民待遇，也要承担国民应尽的责任和义务。

8．结合机构改革，减少财政供养人口，健全人才流动机制。吉林省财政供养人口多、负担重，按照全国地方万人财政供养人口平均水平计算，多出近三十万人。这对吉林省健全与完善人才流动机制提出了极为迫切的要求。据有关研究表明，在劳动力市场中，高素质劳动力的市场化程度较低，尤其是政府雇员、科研人员的市场化程度近乎于零，这在吉林省这个经济欠发达的省份表现得尤为突出，形成越是财政困难，越是财政供养人口负担重的恶性循环。有关专家预测，进入WTO过渡期后，制约企业发展的主要问题将不再是资金问题，而是人才和市场问题，跨国公司与国有部门争夺最为激烈的就是管理、科技型中、高级人才。市场对高素质劳动力需求程度的提高，为吉林省人才流动、减少财政供养人口提供了新的契机。关键是要制定切实可行的优惠政策和建立人才流动的动力机制及成长机制，结合机构改革，使财政供养人口中的各类人才，能够尽快向经济一线流动，科技型事业单位要直接面向市场，或者以各种形式加盟企业集团。通过机构改革，要实现政府职能的转变，从根本上解决财政供养人口多的问题

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