2.法规的起草可以基于试点的经验,也可以基于各部门的联合调查,无论基于何种方式,首先需要中央政府的决策。

　　3.政策调整牵扯到众多职能部门,需要国务院授权主管部门牵头和协调。

　　4.政策调整需要听取地方政府的意见,但指导思想

表2　　保税区功能转型评价指标体系

应从全局和长远出发,而不是适应保税区现有的地域和产业格局。

　　5.建立政策实施的跟踪反馈、后续调整机制,由主管部门负责,监督有关政策的落实,根据实施中的信息反馈及时协调、改进。

　　二、保税区的管理体制与运营模式

　　(一)保税区的管理体制

　　保税区现行的中央和所在城市政府两级管理体制基本可沿用,如下图所示:

图1　　保税区管理体制

　　首先,保税区涉及的政策大多属中央政府部门的职能,尤其是加入WTO时,中国已承诺中央及地方政府应以统一、公正与合理的方式,适用和实施有关法律、法规及其他措施,有关特殊经济区的法律和法规须通知WTO,遵守非歧视原则。因此,有关管理保税区的法律、法规和政策应由中央政府统一制定。

　　其次,中央政府应明确一个部门主管保税区,主管部门的确定应遵循以下原则:一是管理职能与保税区内功能或区内的经济活动有直接关系;二是具备协调相关部门共同制定保税区政策的能力;三是具备与地方政府共同协调和实施保税区政策的能力。

　　第三,实施保税区政策的中央相关职能部门制定规章政策,并依据有关法律、法规,通过其派驻保税区所在地的执行机构具体落实经过主管部门协调后的各项政策,实施监管和提供服务。

　　第四,保税区所在市政府统一管理保税区和港区,保税区(自由贸易港区)管理委员会作为市政府的派出机构具体落实执行中央政府部门制定的各项政策,协助中央职能部门实行监管服务,协调驻区工商、税务、公安、环保等机构管理、服务。港区事务由市政府港务部门统一管理。(保税区是否设一级政府,或作为市政府的派出机构,可由当地政府自主决定。)

　　第五,地方政府与中央主管部门之间、主管部门与相关部门之间、相关部门与地方执行机构之间、地方政府与各执行机构之间应该保持密切的联系和信息交流,以实现协调一致的管理。

　　(二)保税区的运营模式

　　保税区应实行区港一体的运营模式,为建设和发展自由贸易港区创造条件:

图2　　区港一体方案

　　1.“区港一体”的内涵

　　一是经济利益一体。港口发展靠的是货运量的增加,随着国际大型船公司向物流业的延伸,临港无税或保税物流服务,可以增强我国主要港口对国际贸易货主和大型船公司的吸引力;保税区的发展依赖投资和物流业务的扩大,包括转口在内的国际货流量的增加,无疑会吸引充分的国内国际物流企业进入保税区,因此,区港之间相互创造需求的关系是实施区港一体的经济基础。

　　二是规划建设一体。经济联动需要部分国际集装箱码头和保税区地理相连,隔离设施相接,以便利监管和运营。港口划归地方之后,市政府可以统一规划建设,为区港一体创造条件。

　　三是政策一体。我国关税水平较高,无税或保税服务区是吸引国际物流和转口贸易的必备条件。保税政策不可能也没有必要覆盖整个港口,但可将部分国际集装箱码头和作业区划入保税区,实现无税运营,即自由贸易港区政策的局部覆盖。

　　四是港务管理一体。港口实行政企分离后,港务实行政府行业管理,由经济实体运营的部分码头和作业区划入保税区,或者与保税区下属的公司相互参股联营,继续实行统一的港务管理。必要时可考虑安排港务管理人员加入保税区管理层,实现区港的统一管理。

　　五是物流服务一体。过去港口作为口岸,其部分功能与保税区的物流功能是相互重叠的。实现区港一体后,自由贸易港区内的物流活动,如国际集装箱的装卸和拆装箱中转、仓储、货物集疏、货代、船代、理货、报关等不存在行政区划的分割,变为区内企业之间的分工,意味着物流可以在更大的空间和领域得到充分发展,港口的运输功能和保税区的贸易、转口贸易功能可以相互补充。

　　2.保税区的行政管理

　　保税区或自由贸易港区管委会作为市政府的派出机构,负责保税区的行政管理、投资开发和财政,协助海关、边防、商检、外汇等执行机构的监管、服务活动,依法行政,确保区内的商业秩序。同时应确保所有规章和执行程序的公开、透明,接受企业的监督。最大限度地提高行政、监管、服务的效率,为区内的商业活动提供便捷、有序的环境。

　　3.保税区的运营机构

　　管委会应组建承担土地开发、保税区原有公共设施运营的经济实体,实行商业化运作。经济实体治理结构应充分体现向区内企业提供优质、高效、低成本服务的原则。

图3　　保税区(自由贸易港区)管理运营框架

　　(三)保税区的监管运行机制

　　监管运行机制是指政府职能部门对区内经营主体及其商业活动实行监管、查验的规则和程序。应实行类似国际自由港的监管机制,尽可能降低监管成本,创造自由、便利的经营环境,吸引企业入区从事进出口和转口贸易。

　　1.经营主体,是依法在区内注册的各类企业,主要从事国际货物贸易、转口贸易,以及相关的运输、仓储等物流服务活动。监管机构不干预企业的商业活动,监管主要通过企业申报、备案的方式,不得随意对经营主体进行检查。

　　2.货物监管。区内实行自由港政策,货物从境外入区和从区内出境,一般毋须领取证明文件,只有涉及动植物检疫、公共卫生、环境保护和安全的商品需向海关申请备案,由海关和检验检疫机构对滞留区内的货物依法查验。从区内入境和从境内入区的货物则按照国家有关进出口贸易的法律法规实施监管,办理相

　　3.人员出入管理。境外人经区入境、逗留和离境,境内人员出入区均按国家有关法律法规执行。

　　4.金融外汇管理。我国已实行经常项目下人民币可兑换,外汇管理主要针对企业资本项下的往来和逃套汇行为。对区内外企业的金融和外汇管理不应实行差别待遇,监管对象应以金融机构为主,通过金融机构监控企业结售汇、

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