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探析加入WTO对中国税收的影响及完善措施

时间:2009-6-7栏目:税务论文

摘要:目前我国税制在应对WTO挑战方面尚存储多不足,应根据中国国情,改革和完善现行税收制度,在关税、增值税、税收优惠、科技税收政策、个人所得税等方面进行调整和改革,达到适应WTO的规则要求,积极应对“入世”的挑战。

关键词:WTO;税收政策;税收制度;税收收入

  一、加入WTO对我国税收收入的影响
  世界贸易组织(WTO)是世界上唯一处理国与国之间贸易关系的具有法人资格的国际性组织。WTO于1995年成立,其前身是1948年正式开始生效的关贸总协定(GATT)。WTO是当今规范国际经贸规则的多边经济组织,其宗旨是通过实施非歧视原则,削减贸易壁垒,促进贸易自由化,以在可持续发展的基础上,充分利用世界资源,扩大商品的生产和交换。
  GATT和WTO在战后扩大国际贸易、解决国际贸易争端、吸收广大发展中国家参与多边贸易、促进世界经济发展方面发挥了重要作用。目前,WTO拥有135个成员方,还有30个积极申请加入的国家和地区,其贸易投资占到了全球的97%以上,与国际货币基金组织(IMF)、世界银行并称为世界经济的“三大支柱”。
  加入WTO将在相当大程度上拆除掉原来横隔在中国市场和国际市场间的各种关税与非关税壁垒,这必然促进经济资源在更大范围内的流动。一方面,中国产品可以自由进入其他国家的市场,出口渠道将大为拓宽;另一方面,我们也要向其他国家的产品和资本开放自己的市场,从而加剧市场的竞争,这必将对我国目前的经济规模和经济结构带来全面的影响,在一定的税制下,税源规模和结构的变化必然会导致税收收入的增减变化。可以预见,资本和技术密集型的企业受“入世”冲击影响较大,税收收入增幅将减缓;从事加工贸易的私营和民营企业将因“入世”而获益,税收收入可能会小幅增加;外资企业税收收入所占比重将会大幅提高。
  (一)加入WTO对我国税收收入的不利影响
  1.来自农业方面的税收和对农业依赖性大的企业的税收将会减少。由于我国农业生产率较低,农产品大多具有质次价高的特点,国内市场粮食价格往往比国外同类产品的到岸价格还要高许多,由此严惩影响了我国粮食的出口竞争力;另外,我国主要农产品(尤其是粮食)生产成本近年来以年均10%以上的速度递增。由此造成目前我国的一些主要农产品的市场价格要比国际市场价格高20%-40%,且高质量产品的比例不高。加入WTO后,中国农产品向国外开放,国家对农产品的各种措施一旦取消,我国农产品市场必将受到国外物美价廉农产品的强烈冲击,这样来自农业方面的税收和对农业有较强依赖性的企业的税收必将受到较大影响。
  2.停产破产企业增加将直接减少来自企业的税收收入。以汽车工业为例,汽车工业在我国是一个高关税保护下的幼稚产业,但在加入WTO的谈判中,我国已承诺对汽车工业的关税将逐步下调,且幅度很大,这是出于加入WTO的需要,同时也是对我国汽车工业的一次大考验。目前我国中小型客车市场上进口份额已占到60%左右,尽管目前国产轿车的价格普遍低于同类进口车型,但这主要是依靠高关税的保护,并不具备实质价格优势。加入WTO后,我国汽车业将逐步失去高关税保护、非关税贸易保护和投资保护,这样,原来的价格优势将荡然无存,其生存也将步履维艰。其他诸如高新技术产业、化工制药业、机械工业、通信设备制造业、石化工业、金融业及一些中小企业也将会受到强烈冲击。另外,对知识产权保护力度的加强,也会使一些长期侵权或缺乏创新能力,依靠仿制生存的企业难以为继。停产破产企业的增加势必会减少来自企业的税收收入。
  3.关税收入将减少或相对减少。依据GATT的基本要求和我国恢复在GATT中地位的承诺条件,我国于1992年1月降低了225种商品的进口税率后又于同年12月31日降低了3371个税目的进口税率;1993年12月31日,我国又大幅度下调了2898个税号的商品进口税率;1994年,我国又对重要机电产品的零部件等共234种商品在规定的优惠税率基础上进一步降低关税税率;1995年又陆续对246个税号的进口商品按比现行税率低的暂行税率征收关税。可以说,我国在降低税率进程中步子迈得很大。尽管目前海关税收大幅增长,究其原因主要是罚没走私品收入增加和减免进口环节税收数量减少所致。在关税平均税率下降的情况下,进口额的增长将会导致税收收入的相对减少。同时由于关税是海关代征“两税”计税价格的组成部分,组成计税价格的下降会导致海关代征“两税”收入的绝对减少。
  (二)加入WTO对我国税收收入的有利影响
  1.出口的增长将带动财源的增加。目前,我国的农副产品、工艺产品、纺织服装和家用电器等在国际上是有一定竞争力的。但目前,我国农副产品出口主要集中在日本、韩国,销售市场狭窄;纺织服装、工艺产品的出口则要受到各种配额的限制,规模受到极大制约。由于我国不是WTO成员国,当发达国家滥用岐视性的数量限制和不合理的反倾销补贴措施限制我国的出口时,我们的谈判地位十分不利。加入WTO后,我国对这些国家的出口就可以获得无条件的最惠国待遇,同时也有利于我国出口市场的多元化进程,这将成为税源建设新的增长点。另外,加入WTO有利于激发我国企业的竞争意识,竞争的压力会促使国有企业加快经济结构和产品结构调整的步伐,加速改制、重组、联合、兼并的进程。同时进口原材料价格的降低会降低企业制造产品的成本,提高其市场竞争能力。
  2.外资涌入将直接增加企业税收。总体来看,我国自然资源和劳动力资源都十分丰富,加入WTO后,对国外投资的种种限制将逐步取消,国外丰富的资本利益驱动将增加对我国的投资。几年来,外商在我国直接投资仍稳居发展中国家首位,1999年全年批准外商投资项目16918个,合同外资额412.2亿美元,实际使用外资额403.2亿美元。这些三资企业的兴起必将为我国带来滚滚税源。据有关资料介绍,在有些地区特别是沿海开发地区,其外资税收已成为当财政收入的重要支柱。
  3.个人所得税有望得到较大幅度增长。由于外资企业的大量涌入,在为当地提供大量就业机会的同时也会大幅度拉动当地工资水平,从而为我国个人所得税的增长开辟广阔的空间。
  二、目前我国税制在应对WTO挑战方面尚存储多不足
  中国为取得过入WTO的入场券,虽然在双边协议的谈判中争取到了“发展中国家”的入世地位,但根据WTO的有关协议,中国将在关税方面做出重大调整,另外,在其他税种方面也存在诸多缺陷,税制改革任重道远。
  1.关税。目前,WTO发达成员方的加权平均进口关税已从45年前的40%下降到目前的3.8%左右,发展中成员方也下降到11%左右。而中国由于种种原因,目前,平均税率仍高于发展中国家的平均水平。自1992年以来,中国已5次大规模降低关税,使平均进口关税水平从42.5%降到17%,降幅达60%.江泽民主席还庄严承诺,中国到2005年将使工业品平均进口关税降到10%.目前,我国关税结构不合理,减免制度过于烦琐,实际税负参差不齐,既不利于资源的合理配置和企业的公平竞争,又严重侵蚀了税基。
  2.主体税种(增值税)设置不符合国际通行作法

   

。1994年,我国进行了以生产型增税为核心的税制改革,基本上形成了适应社会主义市场经济的税制框架,但作为主体税种的增值税从一诞生就“先天不足”。除了税率设置分档、纳税人分类、税基狭窄、抵扣凭证不一外,还存在一个突出问题,就是生产型增值税本身带来的重复课税问题(纵观目前世界100多个实行增值税的国家,仅有包括中国在内的5个国家实行生产型增值税)。即使在实行17%的出口退税政策下,也不能完全退掉固定资产所含税款。另外,在工业和商业环节以外的流转税由于目前增值税税基未涵盖,也无法退还这部分税款。这使国内产品在与国外同类产品的竞争中处于劣势。在实行消费型增值税的国家里,其国内产品在出国后能彻底退税,当这部分产品进入我国境内,海关对其加征增值税,由于其税基小于同样情况下的国内产品税基,致使对国外产品征税不足,导致国内产品在国内市场竞争中也同样处于不利地位。这种劣势在中国加入WTO,关税全面下调,外国产品大举入关的情况下将更为突出。一旦价格优势不存在,质量和服务再跟不上的话,最直接的后果就是国内企业萧条,税源萎缩,税收收入下跌。
  3.涉外税收优惠过多,内外资企业税负不一,不利于经济的发展。加入WTO后,可以预见国外投资者将会加大对我国的投资,内外资企业之间的竞争将会日益激烈。竞争必然要求社会提供一个相对公平的竞争环境,然而我们看到,我国现行税收优惠政策还存在一些不容忽视的问题。
  首先,现行涉外税收政策优惠层次过多。现行政策是根据对外开放发展形势需要的开放地区的先后顺序,分别在不同时期根据不同情况制定的。包括对经济特区、经济技术开发区、高新技术开发区、特定工业园区、国家旅游度假区、保税区以及专门针对台商投资地区的税收优惠政策,存在着层次过多、内容复杂、互相交叉且不规范的问题,不利于正确引导外商投资方向,也造成区域发展不平衡。
  其次,现行税收政策优惠方式单一。目前,主要侧重于降低税率和直接的定期、定额减免所得税方式,缺乏必要的灵活性。
  再次,一些地方政府从本地利益出发,还单独制定了一些区域性的税收优惠政策,乱设地方开发区,乱开减免税的口子,给统一的涉外税收优惠政策造成很大混乱,损害了税法的尊严,是对外商投资环境的极大破坏。
  另外,对于内资企业普遍征收的城市维护建设税、耕地占有税、教育费附加等税目对外资企业均免于征收;在流转税和其他税方面也存在优于内资企业的税收优惠。
  4.科技税收政策滞后,不利于利用税收政策促进知识经济的形成与发展。未来的竞争将是高科技的竞争,加入WTO后,中国的科技产业能否在世界高科技领域真正占有一席之地,尚无定论。这其中,良好的科技政策将加快高科技产业的发展。在高科技方面,我国已经落后发达国家不少,目前的科技税收政策随着中国入世,其不足将日益显现。(1)我国的科技优惠的受益多偏向于科技成果的使用者(如对新技术企业的优惠)和新产品的生产,而对技术研究开发(R&D)本身及其工作者则较少优惠。且改革之后,高新技术企业增值税税负不降反升。原国家科学技术委员会和国家税务总局的联合调查表明,以新产品开发和生产为主的企业,其流转税名义负担率比改革前上升了1.09个百分点,实际负担率上升了3.53个百分点。(2)在软件业,同属发展中国家的印度,1997年软件出口额竟达16.6亿美元,相当于我国当年的软件市场总规模,已成为世界第二大软件出口国,其所以有此成绩很大程度得益于政府的支持。早在1986年,印度政府就制定了包括税收在内的各项优惠政策。(3)随着因特网的飞速发展,电子贸易正在全面世界范围内迅速推进。据预测,全球因特网用户到2005年将上升到7.65亿,全球通过门户网站达成的贸易额到2002年将达到5万亿美元。可以预见,将有越来越多的用户通过网络交易各取所需,而我国在这一方面还没有制定出切实有效的税收政策。
  5.个人所得税设计不合理,存在实际的税负不公。现行个人所得税实行的是分类所得税模式,虽有利于源泉扣缴和征收管理,但不利于体现公平税负原则。在费用扣除方面,未考虑纳税人婚姻状况、家庭总收入多少、赡(抚)养人口多少等情况,一律实行个人定额(定率)扣除,造成事实的不公。在扣除额上,国内公民偏低,不适应现行工资水平和生活状况。
  三、改革和完善现行税收制度,积极应对“入世”挑战
  我国目前税制框架和内容基本上是1994年基于“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”的指导原则建立起来的。从七年的运行情况来看,现行税制结构基本上适应了社会主义市场经济的要求,体现了中国特色,应对其持肯定态度。从前述分析我们也能看到在应对WTO挑战上,应当税制确实也存在某些不足。但这些不足不是根本性的,可以通过一定程度的改革完善来达到适应WTO的规则要求。我们不能因为外部条件的某些改变,就要求中国税制全盘向西方税靠拢,这是不明智的,也是极其有害的。从根本上说,调整完善当前税制只能依据中国国情。
  1.按WTO规则要求进一步降低关税税率水平的同时调整关税政策,更好地发挥关税的保护作用。我们应当认识到,关税水平的降低并不代表着关税对国内产业保护功能的丧失,相反,在当前情况下应更好地调整关税政策,建立起利用保护结构实现调整产业结构的基本机构。(1)关税的减免税政策应当充分考虑到鼓励发展高科技产业、促进科技进步、促进企业开发新产品的减免税需要。(2)要充分利用WTO规则中关于允许保护国内幼稚产业的例外条款,形成一种从投入品、中间产品到制成品的梯级关税税率结构。(3)清理、取消一部分既不符合国家产业政府、又有悖于《关贸总协定》国民待遇原则的关税减免项目,使税基扩大与税率降低的幅度同步起来。(4)注意灵活采用应对措施,利用反倾销税、反补贴税等特别附加关税维护我国经济安全,保护国内产业。我国从1997年至今,仅3次运用该手段,而经终裁,确认征收反倾销税的只有新闻纸一案。这种情况应值得重视。
  2.改革完善增值税,充分发挥增值税的优势。鉴于我国目前的增值税类型所导致的种种弊端以及减少改革成本和改革阻力的考虑,笔者认为可以采取一种逐步过渡的改革措施。第一步,在资本有机构成相对较高的资本和技术密集型产业先实行消费型增值税。这样做有如下好处:首先,可以鼓励国内这些原本税收负担较重的资本和技术密集型产业(如机械制造、汽车、化工等)获得较快发展;其次可以吸引外国资本在资本和技术密集型产业的直接投资,达到产业结构调整繁荣昌盛级的目的;再次,可以相对减少大量进口产品由于实际税负低形成对国内同类产品的价格优势;另外,可以考虑对于投资于西部的固定资本允许抵扣增值税,彻底根除“东税西负”,制约西部投资积极性的不良因素。与此相适应,可以考虑扩大增值税的覆盖面,将当前适用营业税的交通运输业、建筑业纳入增值税征税范围。这一过程大约需3-5年;第二步,视其情况决定是否实行彻底的消费型增值税。
  3.调整我国内外有别的税收优惠政策,合并内外资企业所得税法。对外资的特殊优惠政策在改革开放的初级阶段是必要的,起到了吸引外资、推动改革开放、促进经济增长的积极作用。但在一定程度上也造成抑制国内产业发展和税收流失等负面效应。由于外资享受较多税收优惠,其投资回报率

     

明显高于内资,这使得内地在招商引资过程中更倾向于利用外资。纵观“八五”、“九五”时期,从宏观上看,内资明显利用不足。中国经过二十多年的调整增长,积累了一定的资本,如何引导这部分资本合理流动,调动民间资本的投资积极性,有一个因素必须要考虑,那就是投资回报率。导致内外投资回报率差异的一个很重要的原因是内外有别的税收优惠。因此,我国加入WTO必须逐步调整直到废止这种内外有别的优惠政策,合并内外资两套所得税法,代之以基本一致的税收优惠政策。当然,调整税收优惠政策必然会引起外资在一定程度和一定时期的减少,但从中长期经济发展战略考虑,这种“减少”作为提高国内产品竞争力、换取公平竞争环境的一种“改革成本”也是值得的。
  4.加强对科技税收的研究,尽快制定科学合理的科技税收政策。(1)对于高新科技产业,应对加大对R&D的税收优惠倾斜,形成一整套从研究、开发到生产、销售的科学合理的科技税收政策,以利于产业结构调整、优化、升级,增强国民经济发展后劲。(2)电子商务将会随着加入WTO在我国飞速发展,对电子商务应税行为的认定、适用税种、税收管辖权等问题,需要尽快研究制定或修改相关的税收政策,防止这种新型贸易方式造成的税收流失。在税收管辖权问题上应坚持居民、属地管辖权并重,并以来源地管辖权为优先课税权。(3)考虑加强国际税收情报交流,运用互联网与各国税务机关密切配合,深入了解纳税人的信息,尤其应注意有关企业在避税地开设网址及通过该网址进行交易的情报资料,以防止企业利用国际电子商务进行避税,打击通过互联网的偷避税行为。但这要有一个前提,就是要解决好网络的安全性问题,奠定网上征管税的坚实基础。
  5.逐步完善个人所得税。随着跨国人才流动的日益频繁和跨国所得的日益增多,居民纳税觉悟的提高和税收征管的日渐完善,在个人所得税方面可做如下考虑:(1)逐步将目前所实行的分类所得税制向分类综合所得税制过渡并最终过渡到综合所得税制;(2)建立科学合理的税收扣除标准,充分考虑纳税人的婚姻状况、家庭总收入情况、赡(抚)养人口多少等实际情况,这可以采用纳税人年初早听取 扣除标准,由县级税务部门具体核定的办法;(3)扣除标准可在现有情况下适当上浮,以适应不断提高的工资水平,在工资薪金所得方面应减少税率档次,降低边际税率;(4)逐步统一中国公民与外籍人员的费用扣除标准,体现水平税负要求。

     

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