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公共能量场对公共政策的推动及影响
公共能量场对公共政策的推动及影响樊清／文
后现代公共行政理论，作为公共行政领域一种具有批判和建构意义的先锋派理论，正如罗伯特邓哈特所言“它不仅包括对现代主义的批评，还包括了至少是对社会思考的未来暗示”。他在解构传统公共行政理论的同时，也建构了自身的理论，这与公共行政实践活动中需要研究和探索的问题是一致的，因而丰富了人们对公共行政的认识，为民主行政开拓新道路，并对各国公共行政改革提供了有益的借鉴。
对我国这样一个与西方不同的转型社会，后现代公共行政理论对中国的行政改革的理论指导意义显然不是全方位的。中国的现代化需要政府主导的行政体制，因而官僚制在公共行政中的作用是不可能完全被替代。但克服官僚制的种种弊端，完善现有行政体制，多方探索民主行政之路是现实的需要也是历史趋势，对此后现代公共行政理论的话语提供了新思路。福克斯(C．J．Fox)和米勒(H．T．Miller)的《后现代公共行政》这部具有震憾力的著作，“关注更多的是政策而不是合法性”，关注“我们下一步该做什么？”“对官僚制做内在的批判后，我们将对常常看做是能量场内的官僚制的实践形式重新定位。”正如查尔斯T古德塞尔所言“在公共行政管理领域的研究中，就目前来看，它代表了最高水平。”“这种理论具有建设性，并且在提高公共行政的民主化和公共政策质量方面迈出了积极的一步。”
后现代公共行政语境下
的公共能量场
公共能量场是后现代公共行政理论的核心概念。在传统行政学的逻辑实证主义的理论基础为后现代公共行政的现象学所替代，“本体论基础发生了根本性的变化，官僚制不在是主导论题。我们寻找一种考察公共行政的新方法。这种新方法的前提是一系列不确定的现象学要素的集合，我们称之为公共能量场。”
后现代公共行政的公共能量场是物理学、政治学和公共管理学的复合概念。物理学中的场论思想认为宇宙空间除了粒子以外有力线。充满了磁力线的空间应叫磁场。力以场为中介，像波一般传递。场是作用于情景的力的复合。能量指的是一种内在的力量。能量的概念可以追溯到前苏格拉底时代希腊的原子论者留基波河、德谟克利特和布莱尼茨激进的单子多元论。公共能量场中“公共”一词挪用和混合了哈贝马斯的公共领域概念，“公共性本身表现为一个独立的领域，即公共领域，他和私人领域相对立。”“公共领域将经济市民变为国家公民，均衡了他们的利益，使他们的利益获得普遍的有效性。于是，国家消解成为社会自我组织的媒介，公共领域获得了政治功能”。哈贝马靳的公共领域实际描述公共治理的理想状态，但他也认为“由一个蓄意被告知的公共舆论所构成的公共领域可能被学者、既得利益者、受话者、参与者重新获得并被那些现在从事公共部门组织的人大大加强了。”“为了满足民主舆论和意见形成意义上的这些功能，（公共组织的）内部结构必须首先依据公众性的原则来建立。”公共事务是这样一种有着自己的意向性或目的的能量场。公共领域的自我治理需要能量。福克斯与米勒认为这一概念是现代物理学的场理论和现象学的方法相互修正的结果。“把场的概念与能量概念合为一体意味着一种时空的广延性，能量在其中潜在地能动地表现着。”
正如福克斯和米勒的后现代公共行政话语理论具有很强的实践性一样，公共能量场不具有很强的抽象性，它包含着情景、语境及临时性。“能量场描述一个由人的意向性控制的现象学的在场或目前。所谓现象学的在场／目前，并非指钟表或日历上的某个特殊时刻或时段。目前作为一种扩展的在场是在此情景中谋划未来的积淀性行为的集合。能量场是由人在不断变化的当下谋划时的意图、情感、目的和动机构成的”。“这个公共能量场中有足够的目标和意图，每个目标和意图就犹如一个太阳黑子，它可以从任何的和所有的点上燃烧起来，燃烧产生的能量以波的形式向外传导。进而作为一个整体影响到整个领域，也影响到其他潜在的火焰点，社会对话和公共政策的形成就是在不同目标和意图的相互影响、激变与碰撞中形成的。”“能量场的概念把人们的注意力直接引向语境，即真实、生动的事件，把人们的引向建构理解过程的社会互动。”
既然将社会结构扎根于变化着的绵延性与坚固性的重复实践中将为已经富有成果的解释图式的进一步发展开辟新的天地。公共能量场的概念，不仅在理论上为这种解释图式提供了栖息地，而且在实践上也为公共话语的实现提供了一个真实而恰当的时空维度。即具有制度化特征的重复性实践的竞技场。“把能量场作为一个场所，在那里民主的、多元论的话语形态在回答‘下一步我们该做什么’的问题时可以收集然后增加或减少其他的流通动向。
福克斯和米勒则采用后现代解构主义方法对现有公共行政模式即官僚制以及其替代模式进行了全面的解构，并在此基础上提出了自己的建立在真实、真诚对话基础上的话语理论。他认为社会对话和公共政策的形成中，没有任何一种目标或意图具有绝对的权威和优势。“组织本身对能量场没有专利权，”“没有自上而下的官僚命令以及对政策实施的控制可能的解释通道。”在话语中，参与对话的双方是一种结构性的关系，他们之间既是平等的，同时又是对抗的、相互辩驳的，要保证话语的正当性必须遵守规则。后现代公共行政理论提出了三种政策对话形式：少数人的对话、多数人的对话和一些人的对话。只有一些人的对话才为民主话语提供了极强的可能性。因为，一些人的对话中的参与不是一时的讨论，而是持续了一段时间。“话语理论设想了一个所有人的民主，但是只有那些投身于公共事务的人会参与它。所有人，包括公共行政人员，只要接受了授权给他们的真实参与和代表的责任，就可以用他们的参与来加强民主”。公共行政人员的作用就是去帮助建立和维护这种可靠的话语，营造公共能量场。
政府及其行政人员职责新定位：营造公共能量场
探索民主行政是不仅是理论探索也是各国行政改革的不懈追求，是我国建设社会主义民主政治的组成部分和有力保障。政府行政要体现民意。因为“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。”当代中国的行政改革要把政府得到人民群众的拥护和满意作为衡量改革得失成败的标准，这就需要“健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。“国家和政府决策的实施要以民意为准绳。然而，理论上的民主政治在实践上有诸多的困难。在现实中，“作为政治活动的民主行动与作为管理活动的权力控制，在逻辑上和实践上都是难以相容的，出于控制的需要，管理只有在集权条件下才会更有效；出于民意表达和实现的目标，政治过程则更需要民主。这样一来，政府就处在两难之间。后现代公共行政理论为实现民主和控制的协调、实现民主行政的提出了具体的主张。公共能量场就是这种主张的具体实现形式。“把能量场作为一种场所，在那里民主的、多元论的话语形态在回答下一步我们该做什么的问题时可以收集然后增加或减少其他流通动向。”
公共行政的核心问题是公共政策。在后现代公共行政学者看来，制定和修订公共政策的场所就是一个公共能量场。公共能量场是表演社会话语的场所，福克斯和米勒的话语理论强调能量场在公共政策领域的重要作用。在这个政策形成过程中，公共行政主体表现的意向性，也越来越变成切合情境的意向性，回到事物本身那个具体场合，回到需求本身。保证公共能量场的话语是针对特定事件、特定语境下的行为，强调普遍的参与以及实质性的贡献。这种基于公共能量场的民主行政，要求政府在公共政策的制定过程中，以所有成员最大限度的参与为起点，以成员利益共赢为落脚点，以全社会公共利益的最大化为目的。切实维护公共行政的平等性和公正性，而决不能让公共对话被社会上的少数人或个别利益集团所垄断，沦为他们意志的“传声筒”。不能仅仅考虑效率，更不能从单纯追求政府自身效率的角度出发。在公众与政府对话的过程中，政府应当采取措施，通过制度建设、资金投入和引入大众传媒来搭建公共对话的平台，形成一个有效的公共能量场，以保证全体公众都有权平等参与公共对话。在这里，通过社会责任的共负，让民间力量释放出来，整合民间不同领域的力量，形成国家建设的协作网络，形成理性的民主协商的“话语”和普遍的意愿，使公共政策最大程度地反映民意。公共能量场可能成为实现行政民主的现实场所和有力保障。
在社区等较小共同体内，建立公共能量场进行民主协商对话是后现代公共行政理论的基本主张。福克斯和米勒认为首先在社区中发展民主要比直接地在公共行政过程中强力推行民主更加可取。“在比较小的团体、邻居和社区仍有可能达成某种一致和共识。（他们把这种趋势称为“新部落制的发展）。”各个共同体在对话、商谈中形成共识，这种“共识”是共同体采取行动的合法性依据。因为后现代社会对他性、差异的承认与合法化．使“仟何特殊的辩护对有效性都有同等的诉求权。”“现实的社会建构的独特性，普遍的元叙事的消亡，不同的看问题的方式和存在方式值得尊重，“界定为现实的东西是自我指涉且空洞无物的东西时，那召唤和允许生长的东西是先前被压制的亚文化的不同世界观。共享文化的弱化要求社群参与，“现代主义的普遍语言不起作用，宏观文化日趋没落，社区话语发展。”社区话语的发展回到需求和可体验的情境和真实的话语，回到每个公民的公共需求。这种参与式的直接民主可以在社区共同体的自组织内实现对话沟通，以补充代议制间接民主的局限陛。在公共能量场对话过程的决策，“所有的参加者都必须具有：(1)均等的机会来选择并实行言说行为；(2)承担对话角色的有效均等机会去提出话语并使之永恒化，去提出问题，制造问题，给出对陈述、说明、解释和判断赞成或反对的理由；(3)相同的机会去表达态度、感受、目的等，以及去命令，去反对，允许或禁止等等。”“他要求对话的参与者本质上是平等的，”“彼此间自由的对话时必需的”以确保把那些违背基本的真实话语规则的人限制在对话之外。在这个民主行政的过程中，在这个过程中公共政策的价值取向发生了转变，即由国家主义取向转为共同体取向。后现代公共行政的这种主张与我国发展基层民主推进社会自治，与建立“小政府大社会”的治理格局是一致的。要实现政治体系的民主和社会自治的基层民主并重，需要增强社会自治功能，使公民承担部分公共管理和服务。正如十七大报告指出的，“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”
无论是在国家范围内公共政策的制定，还是在社区共同体内公共管理问题的决策中，后现代公共行政理论的基本主张都具有现实性和可操作性，都需要政府及其行政人员职责的新定位：帮助建立和维护可靠的话语，营造公共能量场，具体来讲需要：
首先，政府及其行政人员要自觉地认识到，保证公众都有权平等参与公共对话，提供了一个抒发自己意见进行生动的社会对话的平台是政府的责任。政府及其行政人员职责是以“真诚的态度，创造平等的基于协商对话的公共能量场。“行政官员在联系各方面之间，形成开诚布公会话为基础。增进公共对话。”正如新公共服务理论所阐释的，公务员日益重要的角色就是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求。其角色从控制转变为议程安排，使相关各方坐到一起，为促进公共问题的解决进行协商、提供便利。公共官员将要扮演的角色是“调停者、中介人或者裁判员。”“政府的作用在于，与私营与非营利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决办法。”“需要做中介、协商以及解决冲突的新技巧。”最终形成构建政府与市民平等对话、沟通协商与互动合作的公共管理新模式。
其次，公共能量场实现场所可以是实体的也可以是虚拟的，可以存在于共同体的社区、各类社会组织等，“政策网络、功能交叉的社会团体，公民代表的特别工作组等这些新生的话语形式也会发展成为有足够稳定性的重复性社会实践。”在公共政策制定，公共事务协商以及区域性公共管理问题的解决中得到体现。
再次，公共能量场要运行良好，需要基础性条件的配合。如加大媒体对公共决策的传播力度和透明度，加强电子政务的建设，实现信息快速、高效、公开的传递，形成开放的行政环境和自由的网络结构的公共能量场，在这里公民话语的表达渠道得以拓宽，每一个社会成员的观点和声音都会得到听取。政府放弃“独白式对话”是
形成公共能量场的前提
“公共行政是现代性的样本。”现代公共行政是官僚制的行政体制。后现代公共行政是对官僚制的批判和解构，认为传统的公共行政实际上就是一个缺乏沟通的话语霸权体系。要求政府放弃官僚制下自说自话的“话语独白式”的交流，让位于公共能量场中切合语境的生动的对话。
后现代公共行政理论认为，任何事物都依赖语言，语言建构世界而非反映世界。以语言为基础的知识总要受制于其产生的历史条件和特定环境。后现代社会语言和符号充满了异变，语吉充满荒谬。语言表达已开始扭曲，我们被语言所控制，他在性的话在说我，不是在说真心实意地说话，“空虚的自我指涉的代码在言说我们。“而是话在说他，并不是我们在控制语言。发表公共言论的渠道被那些控制着媒介组织或能够购买到广告圈的人掌握着，其结构不是对话程度的提高，而是具有自我指涉性的副现象的符号抵触。
福克斯和米勒认为，传统的公共行政实际上就是一个缺乏沟通的体系，或者说，它就是一个话语霸权的体系。在这一个话语霸权体系内，自上而下的指示、指令必须逐级执行，不容许有任何讨价还价，更不允许提出怀疑和表示异议。他们强调，在这种“独白式的对话”基础上产生的公共政策，只能是政府和官僚精英们的政策偏好，而不是公民一致认同的公共政策。“在独白式的沟通中，没有任何来回，没有任何机会从语言上努力界定问题，并且决定应该就此问题采取什么措施。”公民基本上被这种话语所支配，因而不可能提出与政府政策不一致的对抗性政策建议，即使有这种建议，也没有正常表达的渠道，因而也就进入不了政策的对话过程。即使有公民的参与，这种参与也无法对公共政策发挥实质性影响。这种对话除了有导致强权的可能性之外，还有可能导致一个更大的问题，即公众的冷漠，而长期的冷漠则可能会导致公众自愿把自己排除在讨论之外。公共对话因而衰落了。法默尔提出后现代公共行政建构的任务是“更多地致力于通过（语言）解释而不是通过实证主义的发展理解。反思性语言范式是这一努力有用的启发性的工具。”
社会主义民主政治和国际民主行政的潮流，要求政府必须放弃“独白式对话”，克服“官本位”历史传统和高度集权的政治影响，克服独断专行的家长制作风。改变公共政策生成以及发挥作用的自上而下的程式，在行政工作实践中，坚持以公民为本位，使公共行政体现公共性，体现公民的意愿。营造利于民主行政的公共能量场。在公共能量场形成互动自由的氛围，使具有不同意向性的政策话语在一定的语境中相互交流、论争从而达到共赢的目的，通过行政民主保障公民的参与权和决策权，使行政工作的成果接受公民的监督，使公共行政向广大公众开放和扩展，同时要避免对话者滥用权利和行为的失控又要避免无政府主义的群龙无首，增强公共行政合法性和民主基础。
樊清，燕山大学文法学院行政管理学系副教授，主要研究方向西方行政理论、公共管理。
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