当前我国普通中学的办学模式政策问题分析及其对策

当前我国普通中学的办学模式政策问题分析及其对策

摘要：普通中学的办学模式政策的核心内容是协调各通中学的办学模式的内外部关系。无论从内部关系来看，还是从外部关系来看，当前我国的普通中学的办学模式均存在问题。要解决这些政策问题，可以采取以下对策：理顺政校关系，加强宏观调控；区位整合，办学模式政策配套服务；政策重心由“重点”向“非重点”转移；突出办学个性，增强办学的“造血”功能。

关键词：普通中学；办学模式政策；问题；对策

一、普通中学的办学模式政策的涵义及其内容

对普通中学的办学模式政策的理解，本文是建立在对一般教育政策的概念理解的基础之上的。西方学者对教育政策的理解一般比较宽泛，如J.R.霍尔(J.R.Hough)认为：“政策主要指有确定目标的行为。这种行为进程及模式以及这种进程中的许多相关措施。”[1]我国学者对政策的理解一般比较确定，也比较狭窄，孙绵涛教授吸收和借鉴了中西方学者之所长，认为教育政策是国家为实现一定历史时期的教育目标、完成教育任务而协调教育内外部关系所作出的一种战略性、准则性的规定。[2]本文受这一定义启发，认为普通中学的办学模式政策是国家为实现一定历史时期普通中学的教育目标、完成教育任务而协调普通中学的办学模式的内外部关系所作出的一种战略性、准则性的规定。核心内容是协调普通中学的办学模式的内外部关系。具体言之，从外部关系看：①政府与公办普通中学的办学模式之间的关系，与民办普通中学的办学模式和“二元结构”的普通中学的办学模式等之间的管理体制结构关系。②社会政治经济的发展与普通中学的办学模式的区位结构关系。从内部关系看：①普通中学的办学模式与其内部的横向办学形式结构关系：②普通中学的办学模式内部的纵向层次结构关系。

二、当前我国普通中学的办学模式政策的问题分析

(一)当前我国普通中学的办学模式与其外部关系问题

1.普通中学的办学模式与其管理体制结构的关系问题

(1)政校关系不顺

现代管理需要一定的集权与分权。若要使地方的市、区县两级教育行政部门合理分工，其前提就是整合基础上的分权，这就需要市的宏观调控与区县的中观调控之间很好地衔接。据调查，某市与各区及学校的三者之间的权力关系不顺，追根究底还是市、区教育行政部门各自的责、权、利不是很清楚，造成了一些矛盾与问题。一方面市里依然包揽了许多应属于区教育行政部门或学校的权限，导致区教育行政部门放权不够和学校部分权力没有到位；另一方面是，放权过程中出现某些无序和不规范行为，或者区教育行政部门无法调控的一些问题，诸如全市性的教育结构和布局调整、教育质量的监督、维护社会公正的监督和调节，市教育行政部门缺乏强有力的手段予以及时调控。其次，区教育行政部门往往把自己看成是地方利益的维护者，而没有把自己看作是市政府在地方教育的代表。当市教育行政部门与区教育行政部门的某些利益发生冲突时，往往只站在区教育行政部门利益上而没有从全市教育事业发展的大局着想。

(2)管理机构不健全

首先，缺乏专设机构。普通中等教育在整个教育系统中是一个具有相对独立性和自身发展变化的规律组织形态。它正白单一的办学模式向综合化、多样化的办学模式发展，因此要求有自己相对独立的规划和管理机构。教育行政职能的转变，机构管理人员不仅需要从中央获得更多的自由，同样他们也需要文精干，以便从静态的“行政”概念转向动态的“规划与管理”的职能。更需要设法处理强有力的管理和更具参与性的机构发展之间的张力。普通中学的办学模式的有效运作，不仅仅是经费、师资问题，而且也与缺乏处理所有相关问题的专门机构的设置有关，如我国国家教育部的基础教育司----省、市、区教育厅普教处----地、市和区县普教科的职能部门的设置，它既管理中学、小学，又管学前、助教。事实上，许多机构分担的责任并不是权力垄断而是缺乏协调造成的。“独立”供给的情形也建基于“自己”发展需要的独特性和规模，有时还建基于促进精干的机构或部门的职业认同感。因此，管理机构不专，组织得不完善，就使得政府对普通中学的办学模式改革的宏观调拄难以形成充分有效的运作。其次，缺乏统一协调的政策机构。造成上有政策、下有对策、政出多门的原因有：一是部门和地方之间的政策不配套甚至相互矛盾。特别是一些双管单位经常在部门与地方政策的夹缝中“打游击”。如大专院校的附中和企业举办的普通个学的办学模式的改革政策，相互独立、自我封闭。二是部门与部门之间的政策不协调。由于部门与部门之间处于平行关系，相互之间缺乏必要的联系和沟通，部门政策之间难以相互配合和支持。如民办普通中学的办学模式管理涉及到除教育行政部门以外的劳动人事部门、工商税务部门、国土局、物价局、水电管理等部门的关系，目前尚缺乏权威性的规划、统筹、综合、协调机构，一些民办教育的基本政策还未与以上有关部门的相关政策取得协调，办学过程中受到了种种非难。而且对不同性质、类型、层次的社会力量办学与民办普通中学统一管理，缺乏针对性。

(3)办学行为不规范

①认识不到位。一种看法认为：从学校的总体数量上讲，公立学校占据主手地位，以社会力量办学为辅助部分；另一种认为：在学校经费构成上，政府投资占据主体地位，以社会投资为辅助成分，即形成“公办民助”模式。而许多人对《关于<中国教育改革与发展纲要>实施意见》中“有条件的地方，也可实行‘民办互助’和‘公办民助’等形式”的规定心存疑惑：何谓有条件?何谓“民办公助”和“公办民助”?这些问题实际上涉及到“改制”学校“为何要改”、“改什么”和“怎样改”的本质问题，归根到底，涉及到怎样理解市场经济与义务教育的关系，更关键的是对义务教育阶段初中的收费原则如何规定?与《义务教育法》的有关条款相冲突的地方怎么解决?

②办学行为不规范。政府提出学校改制的出发点是为了改变学校投资渠道单一、经费不足、管理机械、特色暗淡等界端，目的是增强现有公办学校的活力，加速薄弱学校建设，保证义务教育的顺利实施。现在有的地方把好学校改制为民办学校的试验，虽然形式各异，实际上都是“公办民助”模式。有的重点学校搞“一技两制”或“一班两制”或做民办学校的依托学校，搞变相收费。这些所谓的学校改制多多少少、直接或间接地与经济利益相关，目的是借以逃避《义务教育法》所规定的“就近入学”和“免收学费”的限制，使择校现象由“明”变“暗”，导致“非法”收费“合法化”。这不仅破坏了义务教育的基本原则，而且也助长了社会高价择校的风气，拉大了校际之间的差距，并使政府建设薄弱学校的努力化为乌有，可能会出现一种与民办教育的发展彼此消长的态势。

③投资运作越轨。长期以来，出现的一种虚假投资办学行为，从一些案例来看，表面上看，“投资主体”有某些企业的参与，而且某些企业宣称投入上千万，因而被树立为“企业投资办学”支持教育事业发展的典范。事实上，只有权少数个别学校真正通过企业投资(真正拿出资金)兴建了一部分校舍，而在多数学校兴办过程中，企业投入的启动资金微乎其微，且不过是供前期方案策划和广告宣传用的，而其校舍建设的主体工程及其它教学设施购置、招聘教职工等办学资金主要靠提前招生，以不同形式向学生家长集资。诸如有的采用收取储备金(南方有的地区每个学生高达15万到20万元)方式，有的采用收取建校费(一般每个学生高达3万至5万元)和高额学费的方式。诚然，《义务教育法》第九条中确有“国家鼓励企业、事业单位和其它社会力量，在当地人民政府统一管理下，按照国家规定的基本要求，举办本法规定的各类学校”的条款。但是，上述这些学校，从筹建到运转靠的是学生家长的钱。学生家长变成了“办学主体”，企业却成了家长集资的赢利者和受益者。这是因为，一方面收费的高标准已远远超过了“生均成本”；另一方面企业自身不投入，却用家长“投入”中高于“生均成本”的部分用于企业运作。

2.普通中学的办学模式与其区位结构的关系的问题

(1)我国幅员辽阔，地区间的经济发展和教育友展水平权不平衡

以我国不同地区三级教育的升学率来看，教育层次越高，差距越大。发达地区如上海与不发达地区如贵州的差距，小学升学率差2.22倍，初中升学率差约3.5倍，高中升学率差3.8倍。[3]在经费投入方面，“上海的小学是1500元的成本，如果包括其他的成本，起码还有2000元，其中包括政府的投入、学校的创收，再加上收学杂费。但是我们全国大约有1/3的小学成本不到200元，与上海差10倍……初中的生均教育经资，全国的省、市、自治区之间平均差6--8倍。[4]

(2)企事业单位封闭办学，办学资源浪费严重

许多大中城市的企事业单位封闭办学，自己的生源少，社会的生源不接收，办学设施、师资又必须达标，势必造成教育资源的严重浪费。

(二)普通中学的办学模式与其内部关系问题分析

1.重点中学与非重点中学的政策利益分配失衡

从政策决策主体的利益分配看，应处理好平衡与失街的关系。好的政策应当兼备动力和平衡两种功能，动力功能旨在协调各方面的利益关系。有的政策没有很好兼顾这两个方面，如办学资源分配政策导致的分配不公问题。据调查，20年来，我国普通中学的重点中学与一般中学之间的整体利益的关系在不断变化：一些重点中学、普通中学作为改革的最快、最大受益者，同其他整体利益差距是几倍、十几倍甚至几十倍。重点中学与非重点中学，由于人为因素，在办学资源的配置上有重大差弄，它既表现在“名牌效应”的隐性方面，又表现在办学条件硬件的显性方面。据有的学者调查分析[5]：在政府对经费的正常投入方面，重点中学的生均经费普遍比非重点中学的生均经费高出15%--30%；重点中学的人头拨款经费(主要是教师的工资)比非重点中学的人头投款经费高出20%左右；而在非正常性经费方面，如基建费、设备费、附加费等，重点中学能够通过正常的方式得到非正常性经费，有时甚至相当于一个校全年经费的总和。这一点，非重点中学是难以企及的。因此，重点中学政策的直接后果是学校之间的巨大落差----“同一层次学校之间的差距和两极分化”。同时也是与我国义务教育法要求的“教育机会均等原则”相悖的。由于利益差距产生的利益失衡感，已经表现为不同利益群体现念上的利益冲突奉行为上的利益冲突。这种利益失衡，使一些非受益群体情绪不稳定，积极性不高，政策的动力功能在这部分人中失效。

2.办学形式趋同，创办“特色”的目的与手段错位

近些年来，少数领导者为急于表现政绩的欲念所驱使，很少有耐心深入实际调查，也不甘于进行认真的学习研究和冷静思考，喜欢“务实”，热哀于“速效”，特别强调执行政策的操作性。更令人遗憾的是，某些人片面理解市场经济所需求的务实性，在注重操作性的口号下，过多地注意一些细微末节，从而限制了他们总揽全局的宏观控制能力和洞察未来的战略眼先，降低了他们驾驭市场经济下的教育改革的本领。结果是我们常见的普通中学的办学模式多样化，在实际运作中不仅未形成个性化的办学模式，反而产生了严重的办学形式趋同现象，导致创办特色办学模式政策执行的目的与手段的错位。具体表现在如下三个方面：一些普通中学不顾自己的优势所在，竭力举办“专长教育”，举办所谓的“艺术特色”、“体育特色”、“英语特色”等单项突出的“升学模式”。由于上述各种“特色”没有摆脱“片面追求升学率”的办学目标，最终各自的办学模式“殊途同归”，导致各地办学形式的趋同。办学形式的趋同加剧了生源短缺与办学规模扩张的矛盾，这种办学的“木桶效应”使整个趋同的办学模式受制于办学的短期行为，在生源供不应求的强大压力下，这些中学不得不拼争生源，甚至对一些不具先天性专业素质的学生，进行超强度的训练，以扼杀学生的天性为代价。创建特色学校的目的主要是通过发挥学校在某些方面的特殊优势，促进学校全面贯彻教育方针，不断提高教育教学质量。以特色带整体只是实施素质教育、开创教育工作新局面的一种实施模式。而“专长教育”则是另一回事，它与“特色教育”相比，在性质上就有根本的区别。“专长教育”不讲与其它各育的横向联系，只讲求对某一学科的片面发展。所以，搞“特色教育”不能单纯地片面追求特色，否则，有可能成为“专长教育”的模式，使学校的教育最终误入歧途。

三、当前我国普通中学的办学模式政策问题的对策

(一)理顺政校关系，加强宏观调控

1.政府转变职能

使教育行政部门由重直接的事物管理转变为重间接的政务管理，这就要求做到政事分开，明确划分各级教育行政职能范围和学校的自主办学权力范围。所谓“政事”分开，就是要明确划分政分和事务，理顺政府和学校之间的关系，建立政府主管政务，学校自理事物；政府宏观调控，学校自主办学的新型政府与学校关系。为此，进一步要求明确各自职责权限及相互关系。挽教育行政部门职能而言，中央及地方各级政存教育行政部门的职责是核定、分配、划拨开监督各项教育经费的使用，制定教育方针、政策、法规和标准等，开展各种形式的教育评估、进行经常化、规范化的管学活动。在实际改革操作过程中，要切实转变政府教育行政部门的管理职能，逐步弱化直接管理，强化宏观管理，逐步减少政府直接办学和管学，大力加强政府兴学、助学和督学的职责。就学校的职能而言，依据《教育法》，学校享有如下基本办学自主权：①按照章程自主管理；②自主组织实施教育教学活动；③自主进行招生或招其他受教育者；④对所属受教育者进行学籍管理、实施奖励或者处分；⑤对受教育者颁发相应的学生证书；⑥聘用教职工；⑦独立使用、管理本单位的设施和经费；⑧拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉。

2.健全相应机构

(1)建立专门对普通中学进行专门教育管理的机构

普通中学专门管理机构从笼统的普教管理机构中脱离出来，可能有行政上的益处，可以把注意力集中在对需求变化作出更灵活的反应上。也可以与其他有关教育行政部门机构协调关系，如横向上与中等职业教育部门、纵向上与高等教育部门的沟通。

(2)建立统一协调的政策机构

在政策问题上，合理划分中央与地方事权问题应明确，凡是全国性问题的政策决策权属于中央，决不容许背离中央政策目标的所谓“变通”行为。从一定意义上说，地方政府可以对地方性问题有政策决策权限，但这种决策相对中央政策来说，仍然是政策执行活动。在政策执行活动中可以考虑，中央明确规定，给地方一定幅度的政策执行自由度，明确在哪些问题上可以有多大变通权，哪些问题上则不能有丝毫变通等等。还应考虑建立一套部门之间、地方之间政策执行活动的整合机制，防止对同一政策问题各部门各地方执行不一致，甚至政策措施相互冲突现象发生。

3.规范办学行为

普通中学的初中属于义务教育阶段，其投资主体奶然是国家。根据《教育法》第二十五条规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”《中华人民共和国义务教育法》第十二条规定：“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和各级人民政府负责筹措，予以保证。”原国家教委《关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》指出，义务教育阶段不设重点校、重点班、快慢班，除省级教育行政部门批准的教改试(实)验班外，一般不设试(实)验农。义务教育阶段公办中小学校均不得举办一所学校中的民办校或一所学校内的民办班。已办的应立即予以清理停办，严禁“一校两制”。义务教育阶段学校不得跨省市招生。办分校，已办的应撤回或彻底分离。因此《教育法》、《义务教育法》和《意见》为规范办学行为提供了政策依据。

(二)区位整台，办学模式政策配套服务

1.非均衡增长与协调发展办学政策的统一

要合理界定和划分中央与地方各级政府的事权，这并不是一件很容易的事情。因为这牵涉到中央与地方、发达地区与落后地区及其他各方面的利益关系，既要考虑到国家目标和全局利益，又要考虑地方目标与发展不平衡状况。根据效率与公平兼顾的原则，应优先确保国家教育目标的实现，优先强化义务教育。因此，国家应集中必要的财力，通过设立中央政府教育基金、专项教育补助经费及其他多种形式的政府间转移支付等方式，促进落后地区教育事业的发展。同时，中央政府应允许经济较发达地区根据本地实际，逐步扩大义务教育的范围，如普及高中义务教育，适当延长义务教育年限，提高义务教育的标准和水平，为本地经济发展开发人力资源。

2.企校剥离，开放办学

根据教育事业和社会化的改革趋势，逐步实现企校剥离，改变学校单一化行政隶属关系和单位所有制状况，实现国家公共教育资源配置与利用的合理化----现有各类单位附设的普通中学应逐步与原单位剥离。在改革过渡时期，可能在不改变隶属关系和投资渠道的条件下，先面向所在社区扩大招生范围，待条件成熟时交给地方政府举办。从长远看，可根据社会化的发展方向，结合乡建设规划，在行政区划的基础上，划分学区。建立学区划分标准和学校设立标准，根据社区发展状况来制定学校发展规划。近年来，一些城市已经把企事业办学纳入到城市教育综合改革的整体规划当中，形成条块结合、统一协调的领导机构。如陕西省咸阳市在市教育局设立企事业学校管理科，统一协调和管理企事业学校的各项业务工作，对企业办学所需经费采取自补和教育事业附加费返还的办法，解决办学经费不足的困难，对全市中等教育结构进行统一的调整和配置，使各类教育的布点趋予合理。为了使企业学校能面向社会，与地方学校公平竞争，打破了企事业学校和地方学校的界限，不设重点学校和重点班，按服务区分片招生，使各级各类学校在同一起跑线上公平竞争，均衡发展，大面积提高教育质量。

(三)政策重心由“重点”向“非重点”转移

基础教育的政策重“应从少数“重点校”转向非重点校和“薄弱校”。“办好每一所学校，培养好每一个学生”，坚持“大众主义教育”，追求基础教育的公平与效率，提高整个国民素质。“大众主义教育”的基本理念主要体现在如下三个方面：

(1)提高效率、保障教育的民主化，尤其是保障学习的机会与成功。

(2)重视公平，保障国家全体公民的基础教育，这是心理和智力自主的根本及终身学习的支点。

(3)鼓励参与，使所有青少年积极参与社会经济发展和他们所在社会的社会文化生活。“大众主义教育”也是当今我国实施素质教育的基本价值取向之一，正如有学者认为，少数精英可以引进，但整个国民素质是无法引进的。

(四)突出办学个性，增强办学的“造血”功能

办学模式多样化、个性化是学校教育改革与发展的一个内在规律。《中国教育改革与发展纲要》规定，“必须从我国国情出发，根据统一性和多样性相结合的原则，实行多种形式办学，培养多种规格人才，走出符合我国和各地区实际的发展教育的路子”，并提出中小学“要办出各自的特色”。所谓“特色学校，就是指形成了明显特色的学校，就是指在办学体制和办学形式上有特色的学校”。这一概念的内涵包括：

(1)明显区别于制度化的学校，对现行学校的划一、封闭、僵化是一种突破，同时又是对学校教育的一种创新。

(2)尊重个性差异，因材施教，充分发展学生的个性，开发其潜能。

(3)有独到的办学理念，发挥学校系统主体性。事实上，任何一所学校，不论其历史长短、规模大小、基础厚薄，总会存在某种优势，即一定的办学活力。因此，构建特色办学模式，应因校制宜，走内涵发展的办学之路，不宜盲目一哄而上地“改制”。否则，会影响办学资源的优化配置。

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